Добавлен: 15.06.2023
Просмотров: 5288
Скачиваний: 84
В целях эффективного выявления и пресечения земельных правонарушений территориальными органами Росреестра ежегодно заключаются соглашения с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль.
К примеру, в 2009 - 2013 гг. в целом по РФ должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, в среднем ежегодно выявлялось более 10 000 нарушений земельного законодательства. Для устранения выявленных нарушений прокурорами внесено 24,6 тыс. представлений, что на 44% больше чем в 2014 г.
В связи с изменением процедуры предоставления земельных участков прокуроры проводили работу по приведению в соответствие с требованиями обновленного законодательства муниципальных правовых актов, что повлияло на рост протестов на незаконные правовые акты, которых в 2015 г. принесено 16,9 тыс. (+53,6%).
В суды прокурорами было предъявлено более 10,8 тыс. заявлений на сумму 74,4 тыс. руб., по удовлетворенным 9,2 искам взыскано 63 тыс. руб., к административной ответственности по постановлениям прокуроров привлечены более 6,6 тыс. лиц, по материалам прокурорских проверок возбуждено 599 уголовных дел (+29%).
Анализ результатов прокурорских проверок показал, что наиболее распространенными нарушениями законов являются нецелевое использование сельскохозяйственных земель, в том числе под размещение полигонов твердых бытовых отходов, незаконный перевод их в земли иных категорий и отсутствие надлежащего земельного надзора и контроля уполномоченных органов власти и местного самоуправления.
Имеют место факты незаконного распоряжения земельными участками, использования земельных участков без правоустанавливающих документов. В деятельности органов местного самоуправления встречаются факты нарушений установленного порядка рассмотрения обращений граждан о предоставлении земельных участков, информирования населения о предоставлении земельных участков, изъятия земельных участков. Не редки случаи превышения органами местного самоуправления полномочий, проявляющиеся в распоряжении земельными участками, не находящимися в муниципальной собственности.
Прокуроры своевременно принимали необходимые меры для устранения выявленных нарушений. В декабре 2015 г. исполнено решение Тушинского районного суда г. Москвы об освобождении ООО «Тушинское РСУ» самовольно занятого земельного участка площадью 8719 кв. м, вынесенное по иску прокурора: незаконно занятый земельный участок освобожден, обеспечен беспрепятственный доступ граждан на территории Природно-исторического парка «Москворецкий».
Всего в г. Москве общая площадь возвращенных по искам прокурора в 2015 г. в собственность государства незаконно занятых земельных участков составила более 544 га.
В результате принятых Астраханской межрайонной природоохранной прокуратурой мер за счет бюджетных средств в объеме более 25 млн. руб. выполнена часть работ по рекультивации полигона твердых бытовых отходов, расположенного на территории Приволжского района области.
По требованию прокуроров муниципальные органы принимали меры для надлежащей реализации предоставленных им полномочий по вовлечению в хозяйственный оборот участков сельскохозяйственного назначения. В Калужской области прокурор направил в УМВД России по городу Калуга материалы по факту самовольного использования хозяйствующим субъектом на протяжении более 13 лет земель сельскохозяйственного назначения для добычи строительных песков. В результате были уничтожены травяной покров и плодородный слой земли на площади 160 тыс. кв. м и причинен ущерб свыше 160 млн. руб. Возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 330 УК РФ (самоуправство).
Прокурорами нередко устанавливались случаи продажи участков сельскохозяйственного назначения по заниженной стоимости. Для устранения такого рода нарушений прокуратурой Республики Алтай оспорены в суде 14 договоров купли-продажи участков сельскохозяйственного назначения, реализованных муниципальным органом за 1,5 млн. руб., что составило лишь 2% от их кадастровой стоимости (75 млн. руб.).
В нарушение земельного и природоохранного законодательства органами местного самоуправления участки сельскохозяйственного назначения предоставлялись для размещения полигонов твердых бытовых отходов, ими не всегда принимали надлежащие меры по обеспечению соблюдения экологических требований, что приводило к несанкционированному накоплению отходов в неустановленных для этой цели местах: в водоохранных зонах водных объектов, полосах отвода автомобильных и железных дорог, а также на участках лесного фонда и особо охраняемых природных территорий.
По требованию Калининградского межрайонного природоохранного прокурора Советский городской суд Калининградской области взыскал более 2,3 млн. рублей с арендатора земельного участка сельскохозяйственного назначения ООО «СоюзНедра-Экспедиция», использовавшего данный участок для строительства дороги для большегрузного транспорта и уничтожившего плодородный слой почвы на землях площадью около 3,5 тыс. кв. м.
Только после рассмотрения актов прокурорского реагирования органы местного самоуправления принимали меры к исполнению полномочий по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки отходов производства и потребления. В результате вмешательства Тверской межрайонной природоохранной прокуратуры органы местного самоуправления более 70 муниципальных образований приняли нормативные правовые акты, определяющие порядок сбора отходов. В Республике Бурятия прокурорами в суды направлено 114 заявлений с требованием обязать чиновников ликвидировать несанкционированные свалки.
Прокуроры нередко выявляют длящиеся нарушения, которые за долгие годы не установили уполномоченные органы земельного надзора. Например, прокуратура Киржачского района Владимирской области по результатам проведенной проверки соблюдения законодательства при регистрации прав граждан на земельные участки установила, что в 1997 г. на основании постановлений главы Федоровской сельской администрации ряд земельных участков был предоставлен нескольким гражданам в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства, которые в настоящее время были проданы третьим лицам.
В результате опроса граждан, которым, по данным постановлениям, якобы были предоставлены участки, установлено, что они никогда не обращались за их получением в органы местного самоуправления, предъявленные копии постановлений видели впервые, денежные средства от реализации земли не получали, а право продажи земли никому не доверяли. В архиве администрации отсутствуют заявления граждан о предоставления им данных земельных участков.
По результатам рассмотрения в ОМВД России по Киржачскому району Владимирской области материалов проверки органов прокуратуры возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 159 УК РФ, расследование которого находится на контроле прокуратуры.Тем не менее практика пошла по обратному пути. Теперь функции земельного контроля и надзора четко разграничены. Как уже отмечалось, функциями по земельному надзору наделены уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а земельный контроль могут осуществлять органы местного самоуправления (муниципальный земельный контроль), общественные организации (общественный земельный контроль) и конкретные землепользователи (производственный земельный контроль).
Тем не менее нигде на законодательном уровне так и не определено понятие функций «по контролю» и «надзору», не очерчен круг полномочий «контролирующих» и «надзорных» органов. По этой причине вопрос о соотношении данных понятий продолжает оставаться актуальным.
В Постановлении Правительства РФ о государственном земельном надзоре, помимо того, что изменилось название указанного государственного полномочия, несколько изменилось и его содержание. Следовательно, задачей государственного земельного контроля было обеспечение соблюдения требований земельного законодательства гражданами и юридическими лицами. Задачи государственного земельного надзора шире: это, во-первых, проверка соблюдения законодательства не только лишь гражданами и юридическими лицами, но и органами государственной власти и местного самоуправления, во-вторых, в полномочия добавлена функция, назовем ее аналитической, сущность которой состоит в наблюдении, анализе и прогнозировании состояния исполнения требований земельного законодательства, что не было характерно для государственного земельного контроля.
Но не стоит забывать, что только лишь органы государственной власти могут привлекать к юридической ответственности правонарушителя, органы государственного земельного надзора, соответственно, к административной ответственности. По этой причине, на наш взгляд, основным критерием разграничения понятий «контроль» и «надзор» будет выступать как раз возможность «наказывать», налагать взыскания. Такое полномочие на сегодняшний день есть только лишь у государственных органов исполнительной власти, которые осуществляют именно государственный земельный надзор. У «контролирующих» органов и лиц такого полномочия нет.
По этой причине для нас выступает очевидным вывод, сделанный на основе анализа действующих нормативных актов, о том, что понятие «земельный надзор» шире, чем «земельный контроль», и последний выступает частью земельного надзора.
Тем не менее возникает логичный вопрос: что же изменится в практической работе органов государственной власти, которые осуществляют государственный земельный надзор? Ответ: пока ничего, так как, кроме замены «контроля» «надзором» и введения новых государственных задач, другие положения Постановления о государственном земельном надзоре, то есть собственно нормы материального и процессуального характера, не изменены. Механизм новой формы деятельности не прописан.
В связи с этим высказывается резкая, но не лишенная логики мысль о том, что ряд коллизий, образовавшихся в связи с переименованием указанной государственной функции, не позволяет считать сегодня государственный земельный надзор функцией, обладающей должными признаками легитимности.
С сожалением стоит признать, что несовершенство административного и земельного законод??тельства в области реализации государственного земельного надзора (контроля) достигло своего апогея. Среди нормативных актов, в которые нужно внести изменения в части корректировки функций «контроля» и «надзора», стоит назвать ФЗ от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где «контроль» и «надзор» до сих пор не разграничены, КоАП, где до сих пор федеральные органы государственной исполнительной власти осуществляют «контроль», а не «надзор».
А самое главное, нужно внести изменения в Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который имеет огромное концептуальное значение для всего административного законодательства, так как устанавливает не только лишь систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и определяет, что понимается под их конкретными функциями. А в этом Указе функции контроля и надзора не разграничены.
Конечно, в данной связи неизбежен вывод о том, что на сегодняшний день земельный надзор не выполняет главного своего предназначения, а именно не способствует наиболее рациональному и эффективному землепользованию в России.
В целом же, учитывая, что патовая ситуация сложилась не только лишь в области государственного земельного контроля и надзора, но и в других сферах - в области экологического, технологического, да и всех остальных видов, считаем, что наиболее разумным стало бы формирование на научной основе продуманной, четкой концепции развития государственной и муниципальной деятельности в области контроля и надзора. То есть необходима административная реформа в данной области.
Результатом такой работы видится принятие рамочного нормативного акта о контроле и надзоре, осуществляемом органами государственной власти и местного самоуправления, где четко были бы отражены все стороны данных управленческих полномочий: сформирован понятийный аппарат, полномочия, реализуемые при осуществлении всех функций, вытекающих отдельно из контроля, надзора и их элементов, закреплены права государственных инспекторов разного уровня, в т.ч. социальные, обязанности, ответственность, а также четко прописаны формы административного реагирования в случае выявления правонарушений.
На основе данного акта, обеспечивающего разумное единообразие, принимались бы отраслевые акты о контроле и надзоре. Только лишь в таком случае возможно сформировать стройную, понятную и прозрачную систему законодательства о реализации административной контрольно-надзорной функции органов власти.
Тем не менее на этапе формирования концепции развития системы административной контрольно-надзорной функции органов власти видится необходимым решение еще целого ряда вопросов практического характера.
Следовательно, в современных условиях становится уже хрестоматийным тезис о том, что государственный земельный контроль выступает одним из наиболее неэффективных форм государственной деятельности. Прокуратура, также осуществляющая надзорные полномочия в деле установления земельного правопорядка, выглядит более авторитетно. Еще в 2007 г. отмечалось, что в России сокращается штат органов государственного земельного контроля, что также выступает одним из средств диверсификации их деятельности. И эту опасную тенденцию нужно срочно менять.
Большая проблема возникает при реализации органами государственного земельного надзора правовосстановительной функции. Дело в том, что при обнаружении признаков земельного правонарушения, государственные инспекторы должны выносить предписания об устранении признаков земельного правонарушения. Но такие предписания они могут выносить только лишь в процессе собственных плановых проверок либо после внеплановых проверок граждан. По проверкам земельного законодательства, инициированным прокуратурой, полицией, органами местного самоуправления, дело об административном правонарушении все равно возбуждает орган государственного земельного надзора, но выносить обязательные для исполнения предписания по вопросам устранения признаков и последствий земельного правонарушения они не имеют права.