Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические основы местного самоуправления).pdf

- имеется местный бюджет. В соответствии со статьей 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации [3.] бюджет муниципального образования - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления.

- наличие устава муниципального образования. Устав муниципального образования, являясь муниципальным правовым актом, своего рода «конституцией муниципального образования» принимается в особом порядке и подлежит обязательной государственной регистрации. Особый порядок принятия обусловлен необходимостью обсуждения проекта данного муниципального нормативного правового акта на публичных слушаниях с участием муниципальных депутатов, жителей муниципального образования, представителей общественных организаций, других юридических лиц независимо от формы их собственности.

- наличие символики муниципального образования. Муниципальная символика включает в себя флаг и герб муниципального образования, отражающие исторические и иные традиции развития данной территории [13.].

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет единые требования к территориям местного самоуправления, в том числе и для установления и изменения границ различных видов муниципальных образований, а также особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях [31., с. 156]. Среди них выделяются закрытые административно-территориальные образования - ЗАТО, приграничные территории, наукограды, инновационный центр "Сколково" и другие территории [30., с.56]. Так, на территории Московской области зарегистрированы 53 городских округа, 15 муниципальных районов и более 150 городских и сельских поселений. Из них, например, ЗАТО являются городские округа Молодежный, Власиха, Звездный Городок. На территории Московской области восемь муниципальных образований, которым присвоен статус наукограда Российской Федерации (всего по Российской Федерации - 13 наукоградов): городские округа Дубна, Реутов, Жуковский, Фрязино, Королев, Протвино, Пущино, Черноголовка [19.].

Начиная с 2013 года, в России вновь ведется активный поиск новых форм организации местного самоуправления, обновляется законодательство. Уже тогда, в 2003 году, при принятии федерального закона №131-ФЗ, о котором говорилось выше, эксперты высказывали сомнения в его эффективности, так как экономическая основа местного самоуправления была неустойчивой. И полномочия, возложенные на органы местного самоуправления, зачастую не обеспечивались материально. Второй проблемой сразу же виделось расширение бюрократического аппарата.

Весной 2012 года экспертами был подготовлен итоговый доклад для Всероссийского совета местного самоуправления. Отмечалось, что «ни в 1995, ни в 2005 годах при осуществлении муниципального деления субъекты Российской Федерации не ставили перед собой столь глобальной задачи, как создание оптимальной системы муниципальных образований. Это делалось в весьма сжатые сроки и на основе сложившейся еще в советское время системы административно-территориального деления. Какого-либо научно-обоснованного проектирования муниципального деления, с привлечением соответствующих специалистов, не осуществлялось. В результате оказались неучтенными не только перспективные тенденции, такие как растущая неравномерность населения и усиливающаяся урбанизация, но и многие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию. В итоге, действительно, было создано множество недееспособных муниципальных образований.

В определенной мере это спровоцировал и федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ, который положил в основу муниципально-территориального деления географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего - дееспособность органов местного самоуправления) факторы» [40.]. Двухуровневая система местного самоуправления стала тормозом в его дальнейшем развитии. Из 178 сельских поселений в Московской области 100 являются дотационными.

Рассматривая муниципальное управление в формате «район +поселения», можно сделать вывод о том, что большинство поселений так и не смогли стать инструментом развития: всю работу по жизнеобеспечению территорий, в основном, выполняли районные и региональные администрации [27., с. 103].

Начавшиеся в стране и в Московской области преобразования ставят своей целью вернуть местному самоуправлению его высокую значимость и его историческое место. Здесь, как никогда, большое значение имеет качество информационно-коммуникационного сопровождения административной реформы.

Наиболее эффективной формой местного самоуправления в противовес муниципальному району считается городской округ: она позволяет мобилизовать кадровые и административные ресурсы, сократить сроки выработки управленческих решений и обеспечить оперативность реагирования органов власти на обращение жителей.

Преобразование муниципальных районов в городские округа началось в Московской области в 2014 году, войдя в активную фазу в 2015-2018 годах.

Согласно 131-му федеральному закону процедура преобразования муниципального района в городской округ состоит из нескольких этапов:

- формирование инициативы о преобразовании (её «авторами» могут быть жители, глава или Совет депутатов муниципального образования);

- Советы депутатов всех поселений рассматривают и решают вопрос о согласии на объединение территорий, назначают дату публичных слушаний;

- организация во всех поселениях публичных слушаний (результаты носят рекомендательный характер);

- районный Совет депутатов принимает решение о выходе с законодательной инициативой в Московскую областную думу о преобразовании территорий поселений муниципального района.

Итогом данной инициативы является принятие соответствующего закона Московской области об объединении городских и сельских поселений в одно и наделение его статусом городского округа.

К примеру, Законом Московской области от 06.04.2017 № 36/2017-ОЗ был образован Коломенский городской округ [14.].

На основании Закона Московской области от 06.12.2017 № 211/2017-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Орехово-Зуевского муниципального района» были объединены территории городского поселения Дрезна, городского поселения Куровское, городского поселения Ликино-Дулево, сельского поселения Белавинское, сельского поселения Горское, сельского поселения Давыдовское, сельского поселения Дороховское, сельского поселения Ильинское, сельского поселения Новинское, сельского поселения Соболевское без изменения границ Орехово-Зуевского муниципального района. Городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Орехово-Зуевского муниципального района, Ликино-Дулево и было наделено статусом городского округа [15.].

Законом Московской области от 06.07.2017 № 109/2017-ОЗ в соответствии с частью 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ были объединены сельское поселение Верейское, сельское поселение Демиховское и сельское поселение Малодубенское Орехово-Зуевского муниципального района с городским округом Орехово-Зуево с 1 января 2018 года [16.].

Также в Московской области имеется практика преобразования нескольких городских округов. Например, Законом Московской области от 21.05.2014 № 53/2014-ОЗ «О преобразовании городского округа Королев и городского округа Юбилейный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования» был образован городской округ Королев [17.].

Одновременно с законами Московской области по изменению границ муниципальных образований принимаются и законы Московской области об отнесении административного центра вновь образованного городского округа к городу областного подчинения [18.]. Учитывая, что административно-территориальное устройство Московской области не тождественно территориальной организации местного самоуправления, изменение статуса муниципального района влечет изменения и соответствующего административно-территориального законодательства.

Важной вехой муниципального развития Российской Федерации является законоположение, предусмотренное Федеральным законом от 03.04.2017 № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающееся изменения содержания понятия «городской округ» [6.]. С инициативой данного изменения выступила Московская область, поскольку именно здесь начала формироваться правоприменительная практика, обусловленная выражением мнения муниципальных депутатов городского поселения Верея и городского поселения Апрелевка по вопросу объединения городских и сельских поселений с целью преобразования Наро-Фоминского муниципального района в Наро-Фоминский городской округ с центром в городе Наро-Фоминске при условии, что города Апрелевка и Верея сохранят свой статус городов, утратив статус муниципальных образований. Ведь в условиях нормы Федерального закона № 131-ФЗ до принятия изменений в апреле 2017 года реализация такой инициативы противоречила бы федеральному законодательству. Примером тому является образование городского округа Балашиха, когда при объединении городских округов Балашиха и Железнодорожный, последний утрачивал и статус городского округа, и статус города. В настоящее время Железнодорожный является микрорайоном города Балашиха [8.]. Аналогичная ситуация сложилась и в случае объединения городских округов Подольск и Климовск, когда с утратой статуса муниципального образования, Климовск утратил и статус города [9.]. Поэтому, для того, чтобы населенный пункт в результате изменения вида муниципального образования, сохранял свой градостроительный статус, была предложена законодательная инициатива в части уточнения, что городской округ - это не один город или поселок, а один или несколько объединенных

Закон Московской области от 22.05.2015 № 81/2015-ОЗ общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Надо ли говорить, что каждый из этапов процедуры преобразования требует продуманного информационно-коммуникационного обеспечения для установления конструктивной обратной связи.

Для этого органам власти необходимо иметь желание донести до общества в доступной ему форме приоритеты и объективные обстоятельства при принятии управленческих и политических решений; они должны обладать умением распознавать реакцию общества; иметь способность корректировать цели и работу с учётом содержания обратной связи и возможных соответствующих изменений. В этом контексте рассмотрим ход преобразований в Наро-Фоминском муниципальном районе.

Путь от формирования инициативы о преобразовании до решения Совета депутатов района о выходе с законодательной инициативой в Московскую областную думу о преобразовании территорий поселений муниципального района занял всего три месяца. 16 октября 2016 года Совет депутатов г.п. Наро-Фоминск выступает с этой инициативой, 17 января 2017 года Совет депутатов Наро-Фоминского муниципального района принимает решение о выходе с законодательной инициативой в Московскую областную думу.

Примечательно, что принятие «инициативного» решения депутатами г.п. Наро-Фоминск прошло без предварительной информационной подготовки. Хотя в Московской области уже был наработан опыт преобразований муниципальных районов в городские округа с устоявшимися ожидаемыми результатами эффективности, даже он не был обобщён в «наглядных пособиях». Не говоря о том, что в первую очередь требовались цифры по территории Наро-Фоминского района.

Крайне важным вопросом в Наро-Фоминском районе было сохранение статуса городов Верея и Апрелевка. В городском округе они становились просто микрорайонами, чего не могла допустить общественность. Это можно было предвидеть, чтобы снять излишнее напряжение среди жителей. Но заранее этот вопрос не был проработан, решался уже после серьёзного возмущения жителей.

Программы отношений со СМИ в период преобразования верстались в спешном порядке. Спецвыпуски общественно-политической газеты «Основа», материалы в других местных газетах, передачи на Наро-Фоминском телеканале носили общий характер «всё будет лучше», порождая дополнительно массу конкретных вопросов, как и агитационные ролики, демонстрируемые в начале публичных слушаний.

Можно предположить, что депутаты г.п.Наро-Фоминск видели выход в отношение своего поселения (и особенно самого города), которое в ходе прежних преобразований перешло практически под управление районной администрации, чья деятельность казалась депутатам неэффективной. Им хватило информации общего характера. Также спокойно приняли инициативу и жители поселения, выразив поддержку на публичных слушаниях.