Файл: Бюджетные реформы в России: исторический аспект (Анализ бюджетных реформ России в 2000-2015гг., их исторический аспект).pdf

В настоящее время на высшем уровне государственного управления реализация идей роста эффективности государственных расходов нашла свое выражение в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах и Бюджетном посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах на основании которых была подготовлена «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р, которая расширяет принципы обоснования необходимости государственных расходов.

Целью программы выступает: «повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития…», а основными принципами выступают:

- «обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированность бюджетов всех уровней», которые должны формироваться на основе «базового варианта долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации;

- полноте учета и прогнозах финансовых ресурсов, регулятивных инструментов и структурных реформ, которые могут быть использованы для достижения целей и результатов государственной политики в соответствующих сферах (отраслях);

- принятие новых расходных обязательств с учетом их эффективности и возможных сроков и механизмов реализации в пределах имеющихся ресурсов;

- обеспечение достаточной гибкости объема и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие критериев для их перераспределения в соответствии с новыми задачами, либо сокращения при неблагоприятной динамике бюджетных доходов и других».

Основы законодательства Российской Федерации определяют возможность и необходимость осуществления бюджетной политики органам исполнительной власти субъектов федерации и на муниципальном уровне. Вследствие данного положения в различных регионах России разработаны собственные бюджетные программы и критерии оценки их эффективности.

Государственная программа – это система мероприятий и инструментов, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития.^[12]

Федеральные адресные государственные программы являются одним из важнейших инструментов государственного стратегического управления, позволяющих комплексно и системно обеспечивать реализацию государственных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ она представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в федеральном бюджете ассигнований.

Распределение расходной части бюджета по государственным программам впервые состоялось в 2011 году, когда Министерством финансов РФ были подготовлены программы по 5 направлениям, состав которых не изменился и в 2015 году и на плановый период до 2018 года:

1. Новое качество жизни.

2. Инновационное развитие и модернизация экономики.^[13]

3. Обеспечение национальной безопасности.

4. Сбалансированное региональное развитие.

5. Эффектное государство.

Рассмотрим структуру государственных программ на 2015 год и плановый период до 2018 года (приложение 1).

В структуре общих расходов бюджета по проекту на 2018 год, доля программной части планируется на уровне 50,1%, что меньше на 4,4% программных расходов, запланированных в соответствии с ФЗ №93 на 2015 год - 54,5%.

Следовательно, расходы по государственным программам распределены лишь только на половину от общих расходов бюджета на плановый период до 2018 года. Структура расходов по государственным программам изображена на рисунке 3.

Рисунок 3 - Структура государственных программных расходов в 2012 и 2018 гг.

Данные рисунка 3, показывают, что существенна непрограммная часть (45,5% в 2015 году, и 49,9% в 2018 году), которая включает расходы бюджета на развитие пенсионной системы, на обеспечение обороноспособности страны, на обеспечение деятельности ряда государственных структур (судов, прокуратуры, Счетной палаты, Администрации Президента РФ, Государственной думы РФ и т.д.).

Программно-целевой способ реализации государственной политики достаточно широко используется в мировой практике. При этом данный подход основывается на следующих фундаментальных принципах.

1. формирование целевых индикаторов оценки результативности бюджетных расходов.
2. реализация целевых программ предполагает получение за счет общественных ресурсов рыночных, коммерческих эффектов.
3. рост качества предоставляемых организациями услуг, участвующим в таких программах.

В целом разработка и реализация бюджетной политики должна быть нацелена на сбалансированное распределение инвестиций из федерального бюджета, а также на стимулирование внебюджетных инвестиций в приоритетные сферы. При этом в рамках такой политики должны достигаться не только эффекты, значимые для какой либо сферы, но и для целей социально-экономического развития в целом.

2.2. Проблемы и направления бюджетных реформ на современном этапе.

С началом кризиса 2008 – 2009 гг. Россия оказалась в десятке стран мира с самым большим кризисным спадом (рисунок 4).

Рисунок 4 - Динамика ВВП и вклад в неё составляющих по видам спроса

Сложившаяся к 2016 году экономическая ситуация вынуждает государство предпринимать меры по сокращению расходов для возвращения к бюджетной сбалансированности. Многими экспертами прогнозируется, что даже при существенном сокращении доли расходов в ВВП в ближайшие годы Российская Федерация по-прежнему будет сталкиваться с существенным бюджетным дефицитом и необходимостью заимствований для его финансирования (рисунок 5).

Рисунок 5 - Основные параметры бюджетной системы России в период до 2020 года, по уровням бюджетной системы, оценка^[14]

Для обеспечения сбалансированности бюджета в перспективе, потребуется еще большее снижение расходов и их перераспределение с федерального на региональный уровень. Потребуется также корректировка структуры расходов федерального бюджета в условиях высоких социальных обязательств и низкого объема доступных ресурсов. На рисунке 6 приведен пример возможного изменения структуры расходов федерального бюджета с учетом зафиксированного объема трансфертов в социальные фонды.

Рисунок 6 - Оценка структуры расходов федерального бюджета до 2020 г.^[15]

Можно заметить, что в таких условиях требуется очень значительное сокращение других видов расходов, в первую очередь, поддержки экономики.

В ситуации, когда снижение уровня расходов в бюджете становится необходимым для обеспечения бюджетной устойчивости, а также для устойчивого развития экономики, особое внимание заслуживает проведение намеченных и назревших структурных реформ, способствующих повышению эффективности государственного сектора в сфере экономики. Многие эксперты и различные международные организации отмечают потребность в проведения новых реформ, так как крайне нежелательной перспективой является уменьшение финансирования реального сектора экономики, а также качества или количества предоставляемых населению государственных услуг, в связи с этим уменьшение расходов – проблема, решаемая за счет повышения эффективности использования бюджетных ресурсов.

В России вопрос реформирования в бюджетной системе по многим направлениям обсуждается уже не один год, и уже сделан ряд шагов в данном направлении, но изменений пока недостаточно, чтобы вывести экономику на устойчивый рост. Еще одним направлением, способным оказать влияние на экономическую ситуацию могут быть меры, предпринятые в части доходов.

В настоящий момент современная государственная политика и политика формирования и исполнения федерального бюджета РФ строится с учетом перехода от экспортной и сырьевой модели экономики к инновационному развитию и социально ориентированному типу бюджетных отношений, формирования ключевых предпосылок для достижения на долгосрочной основе повышения темпов роста экономики и стабильности на макроэкономическом уровне. В рамках этой модели особое место отводится политике на федеральном уровне бюджетной системы РФ, которая имеет определяющее значение в построении финансовых ресурсов для развития государства и создания комфортных условий для жизни и трудовой деятельности его граждан.

Главной задачей стратегического масштаба на данном этапе является создание условий для стабильности на макроэкономическом уровне и на долгосрочной основе сбалансированности федерального бюджета и в целом бюджетной системы РФ при сохранении финансового обеспечения осуществляемых в целях развития экономики структурных реформ. Таким образом, бюджетная политика РФ должна нацеливаться на создание такого механизма, который бы позволил с максимальной эффективностью обеспечивать достижение стратегических и тактических целей, которые заявлены на высшем уровне в обозначенной долгосрочной программе социального и экономического развития нашей страны в перспективе. В создавшихся условиях нестабильности российской экономики ключевая задача бюджета РФ заключается в максимально возможном сокращении сроков возврата от спада к росту, к активности путем включения всех составляющих и инструментов бюджета.

Этап функционирования экономики Российской Федерации на инновационной основе и осуществления такой экономической политики требует смены финансовых структурных составляющих и существующего перераспределения финансовых потоков бюджета. Принятая Правительством Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года и сопутствующие прогнозы должны соответствовать смене ориентиров и созданию реальных механизмов для инновационного роста экономики. В этой связи необходимо создание и осуществление переходной политики к устойчивой модели финансовой системы РФ, не зависимой от иностранных инвестиций, базирующейся на равновесии внутреннего и внешнего спроса, где в основе долгосрочные инвестиции, модернизация отраслей экономики, инновации во всех сферах. Это определяет и изменение основ бюджетной политики, ее ориентации на стабилизацию внутреннего спроса, уменьшение зависимости от иностранного капитала, уход от эксцессивного развития участия государства в собственности, уменьшение налоговой нагрузки на экономические субъекты, создание системы мер по рискам и выстраивание стабильности всей экономической системы.

Складывающаяся к настоящему моменту модель бюджета, основанная на изъятии доходов нефтегазового сектора из экономики и аккумулировании их в фондах стабилизаторах, способствует увеличению дефицита и нуждается в покрытии внутренними и внешними заимствованиями. Это увеличивает долговую нагрузку и расходы бюджета на обслуживание долговых обязательств. В тоже время, чрезмерная фискальная нагрузка способствует накоплению значительных объемов ресурсов у государства, которые органы власти используют не в той мере, чтобы модернизировать экономику и увеличивать спроса внутри страны. России необходим переход к инновационному, стабильному экономическому росту, что обусловливает новые реформы и развитие бюджетной политики в направлении преобразований в экономической системе России.

В современное время назрела необходимость увеличения поля действия стабилизационной бюджетной политики. Она должна помимо социально-экономического развития страны воздействовать на распределительные и перераспределительные процессы в обществе. Преобразование экономической системы и укрепление стабильности в экономике должно демонстрировать способности государства проводить самостоятельную и взвешенную политику как того требуют национальные интересы и обеспечение экономического развития в долгосрочной перспективе, а также на устойчивость экономической системы в целом к внешним явлениям и кризисам.

Федеральные адресные инвестиционные программы являются одним из важнейших инструментов государственного стратегического управления, позволяющих комплексно и системно обеспечивать реализацию государственных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации.

В целом разработка и реализация бюджетной политики должна быть нацелена на сбалансированное распределение инвестиций из бюджета, а также на стимулирование внебюджетных инвестиций в приоритетные сферы. При этом в рамках такой политики должны достигаться не только эффекты, значимые для какой либо сферы, но и для целей социально-экономического развития в целом. За счет смешанных источников финансирования (средств кредитно-финансовой сферы, компаний реального сектора экономики, при участи населения, самого государства в лице органов власти, зарубежных инвесторов и т.д.) осуществляются, как правило, капиталоемкие инвестиционные проекты с использованием комбинированного метода: на условиях долевого участия инвесторов в финансировании проекта с привлечением кредитных ресурсов. В этом случае средства могут быть получены в результате дополнительных инвестиционных взносов, вкладов, паев учредителей. Использование бюджетных средств в целях развития экономики широко распространено в мировой практике. Наиболее распространенными сферами их применения являются поддержка приоритетных проектов развития, отбираемых исходя из масштаба, принадлежности к виду экономической деятельности, поддержка малого и среднего предпринимательства, использование инструментов государственно-частного партнерства (ГЧП), государственных гарантий.