Файл: Бюджетные реформы в России: исторический аспект (Анализ бюджетных реформ России в 2000-2015гг., их исторический аспект).pdf

На сегодняшний день каждое государство имеет широкий выбор между существующими моделями бюджетных и межбюджетных отношений. Главная проблема, стоящая перед каждым государством, испытывающим необходимость в бюджетных реформах - выбрать такую, которая лучше всего подойдет к специфическим особенностям данной страны.

Федеративный тип государственного устройства характерен для стран с большой территорией и высоким уровнем различий между территориальными образованиями. Федеративный тип присущ таким странам как США, Канада, Германия, Российская Федерация.

Федеративное государство представляет собой форму устройства государства, состоящего из государственных образований, обладающих определённой политической самостоятельностью. Особенности федеративного государства:

• территория состоит из территорий её субъектов;
• верховная власть принадлежит федеральным государственным органам;
• компетенция разграничивается федеральной конституцией;
• субъекты обладают правом принятия собственной конституции,

имеют органы власти;

• существует единое общефедеральное гражданство;
• внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные государственные органы;
• двухпалатная структура федерального парламента.^[3]

Модели правовой системы и тип государственного устройства в некоторых странах представлены в таблице 1.

Таблица 1 - Модели правовых систем и типы государственного устройства рассматриваемых стран

Смешанная модель, называется так, потому что сочетает черты выше рассмотренных моделей. Смешанная модель помимо Российской Федерации характера для многих стран, таких как Япония, Аргентина, Италия и др. Эти государства используют данную модель, чтобы обеспечить диверсификацию доходов и расходов бюджета.

Обязательным условием функционирования бюджетной системы федеративного устройства является децентрализация ввиду того, что представители власти разного уровня обладают собственными полномочиями, за исполнение которых отвечают перед избирателями, а не перед вышестоящим уровнем власти. Сюда же можно отнести деконцентрацию, делегирование и деволюцию.

Компетенция (задачи, полномочия) – это еще один обязательный пункт, для наличия бюджетного федерализма. Они должны быть разграничены.

Разграничению содержательных задач должно соответствовать разграничение ресурсных возможностей (фискальных полномочий). Суть фискального федерализма заключается в поддержании деятельности федеральной системы за счет децентрализации, основанной на бюджетной автономии региональных властей. Децентрализация содействует политической стабильности, снижению издержек принятия решений государством, также ограничению влияния центрального правительства, экономическому развитию. Но стоит отметить, что эффект от децентрализации в федеративных государствах будет различен, так как виды децентрализации могут меняться от централизма до автономии.

Наряду с общими признаками фискального федерализма в разных странах существуют разновидности этой модели. Примером может служить американская модель, во многом имеющая сходство с моделью Канады. Но, несмотря на некоторую схожесть канадской и американской моделей, есть существенное различие. Заключается оно в том, что в канадской модели федерализма важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения в отличие от американской модели. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады^[4].

Государства, придерживающиеся централизованной модели бюджетного и государственного устройства, стремятся обеспечить своим гражданам равные жизненные условия и распределение общенационального дохода на бюджеты разного уровня и в определенных пропорциях.

Для стран с децентрализованными моделями характерны распределительные процессы и неравномерное распределение бюджетных ресурсов, а так же территориальная разрозненность в бюджетной политике, позволяющая создавать избирательные сдерживающие и стимулирующие эффекты в их развитии.

1.3 Необходимость проведения бюджетных реформ

Бюджет, планируемый к исполнению, призван обеспечивать выполнение таких важных принципов бюджетного устройства РФ как прозрачность, информационная открытость, результативность и эффективность. Несмотря на значительные шаги в реформировании бюджетной системы РФ, в настоящий момент остаются нерешенными многие проблемы. В частности, сложно проводить общую оценку качества бюджетного планирования и результативности его исполнения. Ресурсная база государства в результате затянувшегося неблагополучия в экономике страны и негативных геополитических событий имеет тенденцию к сокращению. Помимо этого имеют место отдельные недочеты в сложившейся, к настоящему моменту, практике планирования, процессе подготовки бюджета и формирования доходов и расходов бюджета РФ.

Принятые бюджеты ежегодно корректируются как с точки зрения финансового обеспечения и запланированных мероприятий, так и с точки зрения, контрольных показателей, определяющих итоговый результат. Это нарушает принципы, на которых строится бюджетное планирование. Кроме того, существующие подходы в разработке бюджета еще не стали эффективным инструментом в реализации концепций и стратегии социально-экономического развития страны. Существуют и проблемы качества принимаемых государственных решений в бюджетной политике страны. Например, в отношении экономики необходимо отработать процедуру, которая позволит точно и своевременно диагностировать потребности наиболее важных отраслей для формирования приоритетов в расходовании средств бюджета, в том числе с учетом и согласованием потребностей отдельных регионов (субъектов РФ, муниципалитетов). Также необходимо своевременно отказываться от расходов, оказавшихся не результативными в решении задач, определенных государственным бюджетом. Поэтому основой изменений, способствующих повышению эффективности бюджета, является не столько сокращение расходов в понимании сокращения ресурсной базы, сколько отказ от расходов не несущих в себе результативность. В этой связи, бюджетной системе необходимо реформирование, так как недооценка реальных результатов исполнения бюджета несет в себе опасность разбалансированности всей бюджетной системы. При этом особое значение необходимо придавать тщательности планирования.

Особое внимание необходимо уделить государственным программам, с целью предотвращения их бесконтрольного увеличения, с целью ликвидации дублирующих программ, у которых идентичные цели, задачи и мероприятия. Для целей оценки результативности государственных программ необходимо активно использовать механизмы мониторинга, оптимизации процессов управления, автоматизацию через внедрение современных аналитических программ и т.д.

В целом можно сделать вывод, что в настоящее время программно-целевой метод расходования бюджетных средств доказывает свою необходимость и полезность, в первую очередь, как финансовый инструмент, способный согласовать интересы не только органов власти различных уровней, но и интересы различных отраслей и сфер, которые нуждаются в государственной поддержке и финансировании. И основной целью, которых является решение социально-экономических задач для развития общества.

Глава 2. Анализ бюджетных реформ России в 2000-2015гг., их исторический аспект

        2.1 Этапы бюджетных реформ РФ их цели и задачи

Бюджетные отношения и бюджетное устройство в новейшей истории Российской Федерации эволюционируют уже более 20 лет. Условно развитие этих отношений сводят к нескольким этапам^[5].

Первый этап – 1991-1993 гг. – характеризуется как период «стихийной» децентрализации бюджетных отношений: разделение бюджетной системы на несколько самостоятельных уровней, активное реформирование, принятие ряда федеральных законов. При этом наследие СССР все еще дает о себе знать: распределение налоговых доходов происходит на долевой основе; межбюджетные трансферты используются для уравновешивания нижестоящих бюджетов.

Следующий этап – 1994-1998 гг. – переход к более унифицированным межбюджетным отношениям. В это время были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, был создан Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов путем предоставления трансфертов. Однако вся система была по-прежнему несовершенна и только отдаленно походила на бюджетное устройство федеративного государства, так как не имела прочной нормативно-правовой базы. Важным шагом в развитии бюджета стало принятие Бюджетного^[6] и Налогового кодексов^[7]. С введением их в действие, в частности, последнего, были пересмотрены полномочия субъектов бюджетной системы в сфере налогов.

Налоги были разделены на федеральные, региональные и местные.^[8]

Помимо закрепления налогов необходимо было разграничить доходные источники, расходные полномочия и ответственность между органами власти. На решение этих задач была направлена Концепция реформирования межбюджетных отношений 1999-2001 гг.^[9]. Кроме вышеперечисленного, в Концепции оговаривалась методика расчета трансфертов из Федерального фонда поддержки субъектов РФ (ФФПР) и инвестиционная поддержка развития регионов в лице Фонда регионального развития (ФРР).

Дальнейшее реформирование также было направлено на усиление автономии субъектов межбюджетных отношений. В частности, Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года^[10] была нацелена на смягчение последствий от экономического кризиса, от которого в первую очередь страдают субъекты федерации.

Концепцией была поставлена задача снижения расходов и увеличения доходов, стимулирования развития налогового потенциала регионов, улучшения качества предоставляемых услуг, повышения эффективности использования бюджетных средств. Основываясь на принципе субсидиарности, она предложила корректировку распределения расходных полномочий.

Согласно Концепции, регионы должны составлять прогноз поступлений доходов и четко придерживаться его. Помимо этого, было предложено проводить мониторинг качества управления бюджетным процессом в каждом регионе, и на основе этого мониторинга формировать их рейтинг. Те субъекты, которые попадают в первую треть – субъекты с высокой степенью качества управления бюджетным процессом получали вправо рассчитывать на меры поощрения. Вторая треть – субъекты со средней оценкой.

От них требовались разработка и принятие мер по повышению качества управления бюджетным процессом. И оставшаяся группа субъектов с низким уровнем качества управления бюджетным процессом должны «осуществлять аудит эффективности использования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом»^[11].

В своей основе органы исполнительной власти должны следовать принципу «эффективности использования бюджетных средств», определяемому 34 статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации. Сущность данного принципа определяется как тем, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». Развитие данного подхода в законодательных инициативах получило и свою реализацию в Указе Президента РФ от 21.08.2012 N 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым были введен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.