Файл: Федеральное казначейство РФ и его роль в управлении движением государственных финансов ..pdf

К началу 1916 г. золотой запас страны значительно сократился, что потребовало усиления контроля за движением золота внутри банков и казначейств. Быстро меняющаяся политическая ситуация привела к смене общественного строя, его коренной ломке и революционным преобразованиям в России.

Следующий концептуальный исторический период – советский – связан с событиями октября 1917 г. и характеризуется кардинальной перестройкой управления финансовой деятельностью.

В рамках политики революционных завоеваний был осуществлен захват Государственного банка и национализация коммерческих банков, которые в дальнейшем были слиты в Народный банк, к нему был присоединен и Департамент государственного казначейства.

В период с 1918 по 1928 гг. казначейская система кассового обслуживания исполнения государственного бюджета была заменена банковской (через отделения образованного в 1921 г. Государственного банка, где были организованы отделы по кассовому исполнению бюджета). Этот период носит название «банковский централизованный». В этот период Государственный банк и сеть его банков на местах обеспечивали учет доходов, расходов и остатков бюджетных средств, а Министерство финансов СССР отвечало за исполнение государственного бюджета СССР как по доходам, так по расходам [6, c. 178].

Таким образом, в период с 1917 г. по 1991 г. казначейства как финансового института в России не существовало, а его функции возлагались на Государственный банк. Такая система действовала вплоть до 1990 г. и обеспечивала высокую степень централизации и последовательное соблюдение принципа единства кассы.

Период банковской децентрализации (1990–1992 гг.) связан с кардинальными изменениями в политическом и бюджетном устройстве страны, отказом от централизованного планирования. В этот период сформировалась бюджетная система, состоящая из трех равноправных звеньев: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Демократические преобразования обусловили создание нового бюджетного законодательства, в котором, в частности, отразилось разграничение полномочий федеральных органов и субъектов Российской Федерации по формированию, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов. Так, региональные и местные финансовые органы практически устранились от обязательного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, что привело к отсутствию контроля за их движением. Суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей и перераспределялись далее через коммерческие банки. Многоступенчатость банковской системы замедляла скорость прохождения средств. Исполнение федерального бюджета при банковской децентрализованной системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств, при этом фиксировалось только выделение объемов бюджетных назначений и осуществление кассовых расходов бюджетополучателями, коммерческие банки получили возможность использовать бюджетные средства на пополнение кредитных ресурсов.

Становление и развитие рыночной экономики сопровождалось разрушением централизованной банковской системы. Вместо Государственного банка был образован Центральный банк с новым объемом функциональных полномочий. Его ключевой задачей стала организация денежно-кредитного обращения. Центробанк фактически перестал выполнять функцию кассового исполнения бюджетов [6, c. 185].

Таким образом, массовый переход на исполнение бюджетов коммерческими банками стал причиной неэффективного, непрозрачного управления бюджетными средствами. Недостаточная оперативность при зачислении доходов на текущие бюджетные счета, предоставление банками искаженной информации об операциях с бюджетными средствами спровоцировали глубокий системный кризис бюджетной сферы.

1.3 Полномочия Федерального казначейства РФ

Федеральное казначейство является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеет самостоятельную смету расходов и текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций.

С 1 января 2005 года Федеральное казначейство выделено из состава Министерства финансов Российской Федерации с преобразованием в федеральную службу, подведомственную Минфину России. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральное казначейство участвует в гражданских правоотношениях самостоятельно, действует на основании Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе». Оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственные федеральные казенные учреждения во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями [3].

В 2016 г. в связи с упразднением Росфиннадзора Федеральному казначейству переданы функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций.

Согласно данному правоприменительному акту, Федеральное казначейство становится основным контрольно-ревизионным органом со стороны органов исполнительной власти, обеспечивающим сохранность бюджетных средств, играющим основополагающую роль в организации платежной системы страны [3].

До настоящего времени не создана научная теория государственного казначейского контроля. Более того, ни в экономической, ни в юридической литературе, посвященной проблемам казначейства, нет толкования категории «государственный казначейский контроль».

Положение о Федеральном казначействе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 является ключевым нормативно-правовым актом. На его основе государственный казначейский контроль следует трактовать как разновидность государственного финансового контроля, осуществляемого Федеральным казначейством, в соответствии с законодательными полномочиями правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, внешнему контролю качества работы аудиторских организаций [3].

В рамках установленных БК РФ полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю Федеральное казначейство осуществляет:

- контроль за непревышением сумм по операциям над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

- контроль за соответствием содержания проводимых операций кодам бюджетной классификации РФ, указанным в платежных документах, представленных в Федеральное казначейство получателями бюджетных средств;

- контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств бюджета;

- контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному контракту сведениям о данном государственном контракте, содержащимся в предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками [1].

При осуществлении этих полномочий Федеральное казначейство проводит санкционирование операций. По нашему мнению, незаконченным звеном в цепочке предварительного контроля является санкционирование платежей только на основании представляемых документов, без проверки объемов и качества выполненных работ. Разработка и последовательное внедрение подобного механизма может значительно повысить эффективность контроля.

В контрольной деятельности Федерального казначейства могут возникнуть казначейские риски. Казначейский риск – это вероятность наступления событий, которые могут негативно отразиться на процессах и операциях, осуществляемых органами казначейства при выполнении функций и осуществлении полномочий в установленной сфере деятельности, а также на результатах деятельности [6, с. 142].

В таблице 1 указаны примеры рисков, встречающиеся при контрольной деятельности Федерального казначейства. Чаще всего возникает риск коррупционного проявления, объекты контроля предлагают взятки ревизорам при выявлении административных правонарушений, что может поспособствовать проявлению негосударственных интересов при использовании служебного положения.

Таблица 1 - Казначейские риски, возникающие в контрольной деятельности Федерального казначейства

Особое внимание следует уделить функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Именно финансово-бюджетная сфера является одной из наиболее склонных к коррупционным проявлениям секторов экономики. Постоянное возникновение и воспроизводство коррупционных 5 схем в финансово-бюджетной сфере повышает сложность их выявления и анализа. Преступления в финансово-бюджетной сфере нередко оказываются связанными с организованной преступной деятельностью, что обусловливает особую изощренность в маскировке противоправных деяний под непреступные [8, с. 812].

Ответственность за совершение бюджетных правонарушений регулируются нормами уголовного, административного и бюджетного законодательства. Нецелевое расходование бюджетных средств является наиболее серьезным деянием, за совершение которого предусматривается ответственность в рамках и бюджетного и административного и уголовного законодательства. Иные правонарушения, связанные с финансово-бюджетной сферой регулируются только административным и бюджетным законодательством, а иные преступления в сфере экономической деятельности в уголовном законодательстве сконструированы без учета посягательств на сферу финансово-бюджетных правоотношений [7, с.107].

Таким образом, Федеральное казначейство представляет собой платежную, учетную, контрольную и информационную систему в области финансовой деятельности публично-правовых образований. Контрольно-надзорная роль Федерального казначейства вытекает из содержания действующих нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия Федерального казначейства, и в общем формате отражает основные цели его создания.

2. Роль Федерального казначейства в управлении движением государственных финансов.

2.1. Казначейский контроль при организации исполнения бюджета по расходам

Федеральное казначейство создано для осуществления функций по исполнению бюджета Российской Федерации, а также по контролю на всех его этапах. Оно обеспечивает кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, управляет единым счетом федерального бюджета, организует эффективный учет и превентивный государственный казначейский контроль, формирует достоверную и прозрачную консолидированную бюджетную отчетность. Основными целями казначейского контроля является реализация государственной бюджетной политики и законное, эффективное, целевое использование бюджетных средств.

В части контроля Федеральное казначейство и его структурные подразделения отслеживают: полноту и своевременность зачисления в бюджет РФ доходов от налоговых, неналоговых и иных поступлений, законность и рациональность использования поступивших средств, результативность и эффективность проведения операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Наибольшей значимостью и важностью обладает казначейский контроль за исполнением бюджета по расходам, так как наиболее важно отследить целевой характер использования бюджетных средств.