Файл: "Реформа электроэнергетики в России".pdf

Значительное количество потребителей просто не имеют возможности выбрать энергосбытовую компанию в виду отсутствия альтернативного ей поставщика. Это приводит к тому, что энергосбыты становятся локальными монополиями в географических границах сетевой организации, у которой заключен договор на передачу электроэнергии с соответствующей энергосбытовой компанией. И даже эксперимент по «насильному» развитию конкуренции в столичном регионе между компаниями Русэнергосбыт и Мосэнерго был признан неэффективным и быстро прекращен.

2.2 Состояние регуляторной среды

2.2.1 Федеральный уровень

Формально в период реформирования отрасли регуляторные функции возлагались на три субъекта: Минэнерго, ФСТ и ФАС. Фактически же центром принятия решений, отраслевой экспертизы на протяжении реформы было РАО «ЕЭС России» и его руководство. В условиях окончательной реорганизации РАО «ЕЭС России» возник опасный управленческий, организационный и правовой вакуум. Решением в данном вопросе стало создание специальной структуры – НП «Совет рынка».

Первоначально целевая модель реформы не предполагала создание подобного наблюдательного органа (впервые предложение о создании НП «Совет рынка» было 18 озвучено главой администрации президента Сергеем Собяниным в марте 2003 г.). Решение о его создании было принято только в 2008 г., т.к. к концу реформы РАО «ЕЭС России» стало очевидно, что:

• государственные органы (Минэнерго России, ФАС России, ФСТ России) не готовы перенять функции по управлению отраслью, которые выполняло РАО «ЕЭС России», многие из которых осуществлялись благодаря наличию у монополии функций и возможностей хозяйствующего субъекта;
• переход к новым рыночным отношениям в электроэнергетике отнюдь не означает, что «невидимая рука рынка» решит все проблемы сама, и даже наоборот: необходимость в качественном регулировании отрасли и контроле за органами «саморегулирования» значительно возросла.

Некоммерческое партнерство «Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью» (НП «Совет рынка») создано в соответствии с исполнением поручения Правительства от 18 июня 2008 года и основывается на Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». В соответствии с п. 1 ст. 35 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» порядок получения юридическим лицом статуса субъекта оптового рынка, участника обращения электрической энергии (мощности) на оптовом рынке представляет собой совершение им всех установленных процедур, необходимых для начала работы на оптовом рынке, в том числе вступление в члены совета рынка.[1]

Действующее в настоящий момент АО «АТС» является дочерней структурой НП «Совет Рынка». АО «АТС» проводит торги и обеспечивает расчеты между производителями и покупателями электроэнергии. Услуги по проведению финансовых расчетов между участниками оптового рынка электрической энергии предоставляются другой дочерней организацией НП «Совет Рынка» – АО «Центр финансовых расчетов». [9]

НП «Совет рынка» призвано выполнять регулирующие функции: создавать единые стандарты работы на рынке, правила функционирования. Партнерство разрабатывает и утверждает Договор о присоединении к торговой системе оптового рынка и регламенты оптового рынка, ведет реестр субъектов оптового рынка, осуществляет разрешение споров на рынке, осуществляет контроль за деятельностью Системного оператора, а также контроль за соблюдением участниками оптового рынка правил ОРЭМ. Целями создания НП «Совет рынка» являются:

«обеспечение функционирования коммерческой инфраструктуры оптового рынка, эффективной взаимосвязи оптового и розничных рынков, формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в электроэнергетику и наличие общей позиции участников оптового и розничных рынков при разработке нормативных документов, регулирующих функционирование электроэнергетики, организация на основе саморегулирования эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией, мощностью, иными товарами и услугами, допущенными к обращению на оптовом и розничных рынках, в целях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации, единства экономического пространства, свободы экономической деятельности и конкуренции на оптовом и розничных рынках, соблюдения баланса интересов производителей и покупателей электрической энергии и мощности, удовлетворения общественных потребностей в надежном и устойчивом снабжении электрической энергией». [14]

Таким образом, функции НП «Совет Рынка» можно свести к двум ключевым:

1.функция оператора коммерческой инфраструктуры (обеспечение торгов);

2.согласование позиций участников рынка в рамках нормотворческого процесса.

Данные функции перешли к НП «Совет Рынка» по наследству от расформированного РАО «ЕЭС России», которое на протяжении всего процесса реформирования было фактическим центром управления отраслью и принятия всех ключевых решений. Широкое распространение получило заблуждение о том, что НП «Совет Рынка» является саморегулируемой организацией с юридической точки зрения. Данное заблуждение вызвано как наличием среди официальных целей партнерства «организации на основе саморегулирования … торговли», так и фактическим 20 статусом Партнерства в качества центра сосредоточия отраслевой экспертизы, хотя официально данный вопрос находится в ведении государственных органов (Минэнерго, ФСТ, ФАС). Тем не менее, государство занимает доминирующее положение в органах управления партнерства. Наблюдательный Совет, где принимаются ключевые решения партнерства, находится под полным контролем государства – его представители формируют полностью состав представителей в Палату органов власти (8 из 8), фактически осуществляют полный контроль над Палатой инфраструктурных организаций (4 из 4), постоянно представлены в Палате продавцов через ОАО «Русгидро» и ОАО «Концерн Росэнергоатом», а также временно – через ОАО «ИнтерРАО» (3 из 5). Таким образом, из 22 мест в Совете государство фактически контролирует 15, т.е. свыше 2/3 голосов. [9]

С другой стороны – позиция потребителей электроэнергии представлена крайне слабо. Среди немногочисленных представителей Палаты покупателей в Наблюдательном совете, присутствует ООО «Русэнергосбыт», аффилированный с компанией-генератором Enel. Остальные члены палаты являются либо выразителями специфических интересов самых крупных потребителей (Русал, НЛМК), либо сбытовых организаций, чьи интересы не в полной мере совпадают с интересами средних и малых потребителей.

Тем не менее, несмотря на указанные недостатки, на протяжении переходного периода (с 2008 г по настоящее время) НП «Совет Рынка» выполнял критически важные функции по поддержанию постреформенного status quo, а также являлся связующим звеном между существенной частью участников рынка и государством. В отсутствии четко выраженной позиции государства, которое имело место в постреформенный период, НП «Совет Рынка» стал фактическим центром формирования политики в области электроэнергетики.

При всех недостатках Совета Рынка в данный момент не существует другого органа, способного квалифицированно осуществлять оперативное нормативное и административное управление структурами оптового рынка. А главный недостаток Совета Рынка, единственный, который является неустранимым – это отсутствие полномочий и ресурсов, которые были у РАО «ЕЭС России» в качестве хозяйствующего субъекта. [12]

2.2.2 Региональный уровень

На уровне регионов ключевые регуляторные функции выполняют региональные тарифные органы – наследники региональных энергетических комиссий (РЭК).

Несмотря на строго ограниченный функционал и необходимость руководствоваться в работе методическими указаниями ФСТ России, на результаты работы региональных регуляторов оказывают влияние следующие негативные факторы:

• отсутствие четкой вертикали власти у органов тарифного регулирования, как, например, у органов антимонопольного регулирования (отсутствие прямого функционального подчинения региональных тарифных органов ФСТ России): у ФСТ России отсутствует механизм обеспечения безусловного выполнения собственных решений со стороны региональных тарифных органов;
• сильная зависимость от распоряжений и ориентиров социально- экономической политики руководства регионов (губернаторов): ориентиры регионального развития, обозначаемые руководством региона, превалируют над целями и задачами федерального тарифного регулирования;
• небольшой численный состав и/или ограниченная квалификация исполнителей и, как результат, – сравнительно низкое качество экспертизы и аудита инвестиционных программ и затрат участников регионального «тарифного котла»;
• отставание в развитии системы статистического учета от изменения методологии и способов формирования и установления тарифов, приводящее к невозможности качественного отслеживания исполнения тарифно- балансовых решений на уровне регионов федеральными органами власти.

Используемые формы статистического наблюдения за ценами на электроэнергию в разрезе различных групп потребителей не всегда позволяют достоверно оценить реальный рост цен. [15]

2.3 Анализ воздействия реформы на потребителей

Существует несколько критериев оценки реформы электроэнергетики и ее влияния на конечного потребителя, основные из которых:

• стоимость электроэнергии;
• доступность и стоимость технологического присоединения;
• надежность и качество электроснабжения.

Более того, все данные параметры необходимо рассматривать в сравнении с показателями других развитых стран.[5]

2.3.1 Стоимость электроэнергии

В 2002 году средние цены для промышленных, бытовых и сельскохозяйственных потребителей были примерно на одном уровне (приблизительно 0,7 руб./кВтч). Но в дальнейшем, в результате влияния разнообразных факторов, их изменение было весьма различно. Общим изменением можно считать только то, что цены на приобретенную электроэнергию для всех категорий потребителей неизменно и стабильно росли. Так, средние цены на приобретенную электроэнергию за прошедшие с 2002 года 10 лет существеннее всего увеличились для сельскохозяйственных потребителей (почти в 5,5 раз с 0,7 руб./кВтч до 3,8 руб./кВтч).

Следует обратить внимание и на то, что цены для населения поднялись почти в 3,8 раза, а вот для промышленности величина роста цен оказалась самой небольшой – 2,7 раза. Особо выделяется график роста средних цен на приобретенную электроэнергию для строительства: в 2002 году цены для этой группы потребителей были максимальные среди всех и составляли 1,16 руб./кВтч. Но в последствии, за исследуемый период тренд был скорректирован, стоимость электроэнергии для строительства выросла всего в 2,8 раза и уступила первое место величине стоимости электроэнергии для сельскохозяйственных потребителей. Цифры говорят сами за себя: снижения или хотя бы стабилизации цен на электроэнергию на прежнем уровне после завершения реформы не произошло. Наоборот, за время реформ цена на электроэнергию для промышленных потребителей в России росла в среднем на 10% в год, а в целом за 10 лет стоимость электроэнергии для промышленных потребителей возросла в 2,7 раза и практически достигла показателей США.[6] Следует также уточнить, что в соответствии с официально опубликованной статистикой национальных статорганов РФ и США в ноябре 2012 года цена для промышленных потребителей в России впервые превысила аналогичный показатель в Соединенных Штатах, а по данным, представленным в докладе «Функционирование и развитие электроэнергетики Российской Федерации в 2010 году», это произошло еще в 2010 году. Цены на электроэнергию для конечных потребителей в странах Евросоюза на данный момент еще далеки от российских, что во многом связано с более высокими налогами в Европе, но четко прослеживается тенденция к сближению этих показателей. Так, цены во Франции в среднем растут лишь на 4,5% в год, в Германии – на 7% и только Великобритания весьма близка к показателям роста цен в России – 9,4%.[10]

При рассмотрении в целом за исследуемый период цена на электроэнергию для промышленных потребителей в России увеличилась существеннее всего – 2,7 раза против 2,5 раза в Великобритании, 2 раза в Германии и в среднем по Евросоюзу, всего лишь в 1,5 раза во Франции и в 1,4 раза в США. Такие показатели особенно примечательны тем, что во Франции, стране, в которой присутствует фактически одна естественно монопольная корпорация в электроэнергетике – Électricité de France, – наблюдается наименьший рост цен на электроэнергию, что вызывает диссонанс с мнением о том, что низкие цены могут поддерживаться только на конкурентных рынках. Бесспорно,что более низкие цены во Франции обеспечены высокой долей атомной генерации. Но такая структура установленной мощности могла сформироваться только в рамках грамотного государственного регулирования и целенаправленной государственной политики.[6]

Приблизительно те же тенденции просматриваются и в ценах на электроэнергию для бытовых потребителей с той лишь разницей, что все намеченные тенденции приобретают еще более экстремальные формы. Из рисунка видно, что в России цена для бытовых потребителей росла в среднем на 14% в год и в результате за исследуемый период выросла почти в 3,8 раза. Темпы роста цен в странах Евросоюза составляют в среднем 5-7% в год, а в США – 3,5%. Несмотря на это, разница в цене для бытовых потребителей в России и за рубежом на данный момент все же больше, чем та же разница для промышленных потребителей. Итоговое увеличение цены для промышленных потребителей за прошедшие 10 лет только в Великобритании оказалось более чем в 2 раза (2,1 раза), а в остальных исследуемых странах не достигло и этих показателей: Германия – 1,8 раза, Франция – 1,6 раза, Евросоюз – 1,8 раза, США – всего 1,4 раза. При сохранении нынешних темпов роста цены для бытовых потребителей в России превысят цены в США уже через 3-4 года.

Важно отметить, что более высокая стоимость электроэнергии в странах Европы обусловлена большой долей импортного топлива для электростанций, а кроме того, стимулирующими мерами со стороны государства по развитию альтернативной энергетики, вносящими доминирующий вклад в составляющую конечной цены.[5]

Для России, как и для любой другой промышленно развитой страны, низкие цены на электроэнергию – важнейший фактор ее конкурентоспособности на мировом рынке. В том случае, если Россия не хочет оставаться на периферии мировых экономических процессов, необходим качественный скачок в плане стабилизации и нормализации ситуации с ценами на электроэнергию для конечных потребителей.