Файл: Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности (Особенности лицензирования услуг связи).pdf

Лицензирование представляет собой мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. Лицензия в области связи дает юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю полномочия предоставлять услуги связи (ст. 2 ФЗ «О связи»). Каждая лицензия выдается на осуществление деятельности в области оказания конкретной услуги связи. Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, а также перечень лицензионных условий оказания каждой услуги связи установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 г. № 87.

В настоящий момент перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, содержит 20 наименований услуг связи. Такое деление представляется необоснованным и совершенно избыточным: например, услуги телефонной связи разделены на 7 видов, услуги в сети передачи данных - на 3 вида. Подобное «разнообразие» достигнуто произвольным использованием совершенно различных критериев классификации: по типу передаваемой информации, по географическому охвату сети связи, по типам используемых технологий и средств связи и т.п. Сохранение подобной смешанной классификации неизбежно приводит к правовым коллизиям, а достигнутое таким путём «разнообразие» является существенным административным барьером для операторов. Во многих случаях услуги, искусственно разделённые по предлагающимся критериям, не отличаются друг от друга с точки зрения нормативной базы, потребителя услуг и его правоотношений с поставщиком (оператором) - они просто представляют собой одну и ту же услугу Представляется, что разделение услуг должно быть не произвольно-административным, а функциональным. Их целесообразно разделять только при существенно различающихся технических требованиях, предъявляемых к ним, и, соответственно, различных процедурах контроля лицензируемой деятельности. Однако более половины из видов лицензионных условий совершенно одинаковы для всех предлагаемых услуг.

---

Логика построения классификации услуг должна идти «сверху-вниз», от рассмотрения возможности выдачи лицензии на один-единственный вид деятельности - «услуги связи» - с обоснованием необходимости каждого следующего уровня разделения.

При подходе «сверху-вниз» особенно ярко проявляется избыточность многократного лицензирования в процессе развития бизнеса. Естественной выглядит иная схема: оператор, получив лицензию, эксплуатирует и постепенно наращивает свою сеть, попадая под всё более широкий круг нормативных требований и надзорных процедур, выполнение которых автоматически позволяет ему вводить новые услуги на своей сети, заниматься последовательно местной, внутризоновой, междугородной, международной связью и т.д. Необходимость получения предварительного разрешения на очередной этап развития является при этом факто- ром, отпугивающим тех инвесторов, которые не имеют тесных связей с регулятором. Существующий перечень лицензий на услуги связи вполне можно сократить до 4-5 видов, связав их не с видом услуги связи (поскольку эти услуги постоянно меняются как по технологии оказания, так и по доступной функциональности), а с видом ограничений, которые применяются к деятельности оператора.

С этой точки зрения должна быть предусмотрена общая лицензия на ведение деятельности в области связи, а также отдельные лицензии (или дополнения к лицензии), дающие право:

- использовать радиочастотный спектр в целях оказания услуг связи;

- использовать ограниченный ресурс нумерации (речь идет, прежде всего, о телефонных номерах);

- оказывать универсальные услуги связи. Говоря о последнем виде лицензий, необходимо отметить, что перечень лицензионных условий не учитывает отнесение определенных видов услуг связи к универсальным.

Это создает сложности на практике, которые можно успешно разрешить, введя особый вид лицензии на оказание универсальных услуг связи. Отдельно стоит упомянуть о территориальных ограничениях на действие лицензий, не связанных с использованием радиочастотного ресурса, которые имеют признаки нарушения конституционного принципа единого экономического пространства и свободного перемещения товаров и услуг. Причем желание регулятора сохранить этот бюрократический барьер явилось, по-видимому, одной из причин вывода лицензирования деятельности в области связи из-под действия ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Вопрос о законности присутствия территориальных ограничений в лицензиях операторов связи рассматривался Верховным Судом РФ в апреле-июне 2001 г. Результатом явилось определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 05.06.2001 № КАС 01-153 [7], фактически их узаконивающее. Однако данное решение необоснованно распространяло необходимость территориальных ограничений при использовании радиочастотного ресурса на остальные виды услуг связи, не требующие этого. Лицензии на право предоставления услуг связи, не связанных с использованием радиочастотного ресурса, не должны иметь территориальных ограничений, так как это сдерживает развитие сетей связи. После пересмотра системы лицензирования в области связи должны быть существенно откорректированы и правила оказания услуг связи. В настоящий момент такие правила содержат практически совпадающие между собой положения о заключении и исполнении договора на оказание услуг связи, рассмотрении претензий и споров и др.

---

Следовательно, существуют юридико-технические возможности объединения многочисленных документов в один, содержащий как общие правила оказания всех видов услуг связи, так и особенности оказания отдельных видов услуг. Фактически данные правила и будут являться лицензионными условиями для универсальной лицензии на деятельность в области связи, и их соблюдение будет обязательным, независимо от технологии оказания и функциональных возможностей оказываемых оператором услуг связи. Государственное регулирование выступает мощным фактором, способным наложить серьезный отпечаток на функционирующую систему услуг связи, причем настолько глубокий, что может оказать определяющее воздействие на многие стороны жизнедеятельности фирм в этой сфере, и ярким примером такого регулирования может служить процедура лицензирования в области связи. Поэтому остается надеяться, что дальнейшие действия регуляторов в сфере связи будут взвешенными, четко выверенными, и в первую очередь будут позитивно сказываться на потребителях.

Основным принципом регуляторной деятельности является стимулирование развития сетей связи, снятие различного рода барьеров, ускорение и упрощение процедур получения операторами связи раз решительных документов. В настоящей работе мы остановимся на проблемах лицензирования в сфере телекоммуникационных услуг в рамках единого производственно-технологического комплекса, включающего процедуры комфортного обслуживания пользователя, что позволит расширить номенклатуру услуг связи и обеспечить должное качество их предоставления. В 2014 г. на правительственном уровне была разработана и принята программа «Информационное общество (2011—2020 годы)»1, в которой декларируется задача построения принципиально новой информационно-коммуникационной среды, отвечающей современным условиям развития государства.

Совершенствование правового регулирования реализации разрешительных процедур в данной сфере объявляется в качестве одной из главных задач Программы, в связи с чем предполагается осуществление следующих мероприятий: внесение изменений в Федеральный закон от 7июля 2003 г. №126‑ФЗ «О связи» в части совершенствования правового регулирования предоставления государственных услуг и выполнения государственных функций по выдаче лицензий на оказание услуг связи и разрешительных документов на использование радиочастот, в части синхронизации механизмов нормативного правового регулирования отрасли связи с нормами таможенного законодательства в рамках Евразийского экономического сообщества; внесение изменений в Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99‑ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в целях унификации порядка лицензирования видов деятельности, упрощения процедур лицензирования, осуществляемых с использованием информационных технологий, дальнейшего сокращения перечня лицензируемых видов деятельности. Таким образом, на правительственном уровне была декларирована необходимость совершенствования разрешительного порядка в сфере связи по следующим направлениям: уточнение содержания основных теоретических дефиниций и правовых категорий; совершенствование административного регламента пре доставления лицензий; обеспечение соответствия национального законодательства международным нормам. К настоящему времени достигнут ощутимый прогресс в направлении совершенствования разрешительных процедур в сфере связи. Тем не менее следует констатировать наличие определенных проблем в правовом регулировании этой сферы. Обращаясь к их анализу, рассмотрим основные положения главы 6 Федерального закона «О связи». Согласно п. 1 ст. 29 указанного Закона правовым основанием для осуществления деятельности по оказанию услуг связи является только со ответствующая лицензия. При этом данная норма содержит ссылку на постановление Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. № 87 (в ред. от 24 января 2006 г.), в соответствии с которым определяется перечень на именований услуг связи, подлежащих лицензированию:

---

• услуги местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа;
• услуги междугородной и международной телефонной связи;
• услуги телефонной связи в выделенной сети связи;
• услуги внутризоновой телефонной связи;
• услуги местной телефонной связи с использованием таксофонов;
• услуги местной телефонной связи с использованием средств коллективного доступа;
• услуги телеграфной связи;
• услуги связи персонального радиовызова;
• услуги подвижной радиосвязи в сети связи общего пользования;
• услуги подвижной радиосвязи в выделенной сети связи;
• услуги подвижной радиотелефонной связи;
• услуги подвижной спутниковой радиосвязи;
• услуги связи по предоставлению каналов связи;
• услуги связи по передаче данных, за исключением услуг связи по передаче данных для целей пере дачи голосовой информации;
• услуги связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации;
• телематические услуги связи;
• услуги связи для целей кабельного вещания;
• услуги связи для целей эфирного вещания;
• услуги связи для целей проводного радиовещания;
• услуги почтовой связи.

Как представляется, указанный перечень образует первую проблему разрешительной процедуры в сфере предоставления услуг связи, которая обусловлена фактом его несоответствия реальным условиям. Необходимо объединить несколько лицензий по сходным признакам: по технологии, наименованиям услуг. Таким образом, можно оставить несколько лицензий: на телефонию, услуги связи по передаче данных, телематику, почтовую связь, теле- и радиовещание, услуги связи по предоставлению каналов связи.

Статья 30 Федерального закона «О связи» устанавливает перечень требований, предъявляемых к заявлению о предоставлении лицензии. Так, в заявлении должны содержаться сведения, во-первых, об организационно-правовой форме соискателя лицензии, во-вторых, относительно конкретных параметров оказываемых им услуг связи. При этом к заявлению должен прилагаться документ об уплате соответствующей государственной пошлины. Диспозиция указанной нормы, определяющая специфику информации об условиях организации связи в зависимости от конкретных характеристик ее вида, представляется в целом обоснованной. Вместе с тем, на наш взгляд, необходимо более четко урегулировать содержание перечня организационно-правовых документов, необходимых к представлению в контролирующий орган. Практика применения данной статьи показывает, что такие требуемые документы, как схема построения сети связи и описания услуги связи, как правило, не позволяют оценить осуществляемую соискателем лицензии деятельность и сделать вывод об отсутствии или о наличии технической возможности реализации заявленной услуги.

---

Аналогичная ситуация характерна для плана и экономического обоснования развития сети связи, предоставляемых соискателями лицензии в свободной форме и не отвечающих целям и задачам регулирования. Статья 32 указанного Закона определяет порядок рассмотрения заявления лицензиата. Данная норма устанавливает, с нашей точки зрения, обоснованный срок принятия решения по предоставлению лицензии, который не должен превышать 30 суток.

В случаях, указанных в п. 3 ст. 30 Закона, решение о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче лицензирующий орган принимает в срок, не превышающий 75 дней со дня получения заявления соискателя лицензии со всеми указанными в п. 1—3 ст.30 Закона необходимыми документами, за исключением случаев, если выдача лицензии осуществляется по результатам проведения торгов (аукциона, конкурса); в иных случаях — в срок, не превышающий 30 дней со дня получения заявления соискателя лицензии со всеми указанными в п. 1 и 2 ст. 30 Закона необходимыми документами, по результатам рассмотрения заявления.

Основаниями принятия решения о выдаче лицензии является проведенный анализ переданного соискателем заявления и подтверждающих указанные сведения документов либо рассмотрение результатов конкурсных мероприятий (торгов, аукциона, конкурса). Указанная норма содержит требование об обязательном оповещении соискателя о принятом решении в срок до 10 дней после его принятия. При этом уведомление направляется в письменной форме с обязательным указанием основания для отказа в выдаче лицензии. Очевидной проблемой является урегулирование вопроса о содержании лицензии на оказание соответствующих услуг связи. Согласно п. 6 ст. 30 Закона в лицензии в обязательном порядке должна быть указана территория, на которой в соответствии с лицензией разрешается оказывать услуги связи. \Вместе с тем законодательство четко не регламентирует вопрос о содержании указания на территориальный аспект распространения лицензии. Представляется, что данная норма должна конкретно определять территориальные параметры действия лицензии.

В связи с этим оправданна позиция авторов одного из Комментариев к Федеральному закону «О связи». Сих точки зрения, в случае, если услуги связи разрешено оказывать на территории конкретного субъекта РФ, то в лицензии достаточно указать наименование такого субъекта, если на территории муниципального образования, то, соответственно, — наименование такого образования. Если же оказание услуг связи разрешено на части территории субъекта или муниципального образования, то в лицензии необходимо определить границы такой территории, и, наконец, если оказание услуг связи разрешено на территории нескольких субъектов РФ, в лицензии следует указать наименования таких субъектов. Содержание п. 7 ст. 32 указанного Закона также, на наш взгляд, порождает определенные проблемы. Так, лицензия и права, которые она предоставляет, не могут быть переданы другим юридическим и физическим лицам. Иными словами, определена исключительность прав лицензиата. Вместе с тем представляется, что указанные нормы противоречат требованиям ст. 58 ГК РФ, которая устанавливает принцип преемственности прав и обязательств юридических лиц при их реорганизации на основании передаточного акта. Регламентированный действующим законодательством институт переоформления лицензии, на наш взгляд, является очередным «бюрократическим препоном» и не способствует совершенствованию правового регулирования разрешительной процедуры в сфере связи. Для исключения указанной правовой коллизии представляется необходимым предусмотреть возможность передачи лицензионных прав реорганизованному юридическому лицу при условии преемственности характера оказываемых им услуг (другими словами, в том случае, если деятельность нового юридического лица также будет связана с предоставлением услуг связи).

---