Файл: Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности (Особенности лицензирования услуг связи).pdf
Добавлен: 26.06.2023
Просмотров: 47
Скачиваний: 4
Введение
Сейчас в мире происходит настоящая революция в сфере телекоммуникаций, здесь концентрируется все больше материальных и интеллектуальных ресурсов. Уровень развития связи становится качественной характеристикой состояния национальной экономики.
Сектор связи по объему циркулирующих капиталов занимает третье место в мировой экономике после здравоохранения и банковских услуг. Для того чтобы Россия могла идти в ногу со временем, необходимо уже сейчас обеспечить законодательную базу для внедрения новых технологий связи, ведь услуги связи в современном обществе выполняют важнейшую функцию обеспечения эффективного взаимодействия экономических субъектов в процессе их хозяйственной деятельности.
Несмотря на либерализацию регулирования телекоммуникаций (по сравнению с советским периодом), государство сохраняет за собой рычаги прямого воздействия на рыночную среду электросвязи. И одним из основных методов государственного регулирования отношений в области связи является лицензирование деятельности операторов связи. Бурное развитие технологий постоянно опережает развитие правовой составляющей отрасли, в связи с чем операторы связи постоянно сталкиваются с неурегулированностью или непроработанностью регулирования многих вопросов. Так, при внедрении современных технологий операторы связи зачастую сталкиваются со сложностями в выборе необходимых лицензий и разногласиями с лицензирующим органом. Участники телекоммуникационного рынка уверены, что развитие отрасли напрямую связано со снижением административных барьеров, и периодически обращаются к регуляторам с просьбой снизить административное давление на них.
Понятие и субъективный состав лицензирования
Лицензирование, наряду с налогообложением, называют основными методами государственного регулирования экономики, однако опыт изучения отечественной и зарубежной литературы по этому вопросу указывает на наличие серьезных неразрешенных проблем, возникающих при его использовании. Важнейшими предпосылка ми для решения этих проблем являются глубокая теоретическая проработка, четкое определение основных понятий и сущности этого правового явления, а также его роли в правовой защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов частных лиц, обеспечении обороны страны и безопасности государства, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Уяснение понятия «лицензирование» и определение круга общественных отношений, возникающих в этой сфере, в силу ряда причин (неоднородность и взаимопереплетаемость) затруднительно. Об этом свидетельствует содержание ведущихся дискуссий в юридической литературе по этой проблеме3 . Некоторые ученые, как, например, Д.В. Осинцев, отмечают, что в действующем российском законодательстве нет более обширного и нечетко организованного правового института, чем лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности4 .
Ю.Н. Мильшин считает лицензирование одной из мер государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, но отсутствие в течение долгого времени определения данного понятия с указанием всех существующих признаков затрудняет поиск ответа на вопрос: что включает в себя это понятие? Понятие «лицензирование» является распространенным и часто употребляемым в законодательстве и юридической науке. Однако, что такое лицензирование - вопрос далеко не очевидный. Несомненно только то, что это разрешение на то или иное действие. Слово «лицензия» происходит от латинского «licentia». В «Латинско-русском словаре» О. Петрученко «licentia» переводится как «вольность, свобода делать что угодно»5 . Близко к этому определение, содержащееся в «Юридической энциклопедии» под редакцией М.Ю. Тихомирова6 . «Современный словарь иностранных слов» дает перевод слова «лицензирование» как «право», «разрешение»7 . Ж. А. Ионова отмечает, что «такие понятия, как лицензиат, лицензиар, лицензионное соглашение, которые встречаются в действующем законодательстве применительно к видам деятельности, подлежащей лицензированию, заимствованы из понятийного аппарата патентного права»8 . Н.Ю. Круглова определяет лицензию как специальное разрешение органов, полномочных на ведение лицензионной деятельности, в то же время лицензия - официальный документ, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока на определенных условиях9 . Анализируя нормативные акты в области лицензирования, можно заметить, что имеются разные виды лицензий, которые трудно рассматривать с точки зрения единого понятия. Например, лицензия на ведение банковской деятельности и лицензия, выданная охотнику на отстрел лося. Таким образом, можно выделить как минимум два вида лицензий: на ведение деятельности и на совершение действия, хотя в жизни происходит смешение и переплетение этих видов, иногда к ним прибавляются и другие, что порождает трудности даже в изучении проблемы, не говоря уже о право- применительной практике. Думается, что сложности обусловлены отсутствием понимания целей лицензирования. В различных документах они декларированы по-разному либо не указаны вообще. Остается неразрешенным и вопрос о фискальных целях лицензирования с точки зрения пополнения лицензионными сборами бюджета. С этой позиции данные два вида лицензий имеют различную целевую направленность. Если фискальные цели лицензий на деятельность не так очевидны, то в лицензиях на действия они проявляются отчетливее, тем более что лицензионный сбор рассматривается действующим законодательством как вид косвенного налога. С этим связаны трудности в разграничении понятий «лицензионный сбор» и «плата за выдачу лицензий», хотя иногда их отождествляют. Первое понятие тяготеет к пониманию лицензии как разрешения на действие, второе - как разрешения на деятельность. Продолжительное время и в законодательстве не было четкого определения понятия «лицензирование». В некоторых нормативных актах лицензирование относится к функции государственной власти10 , в других лицензирование включают в перечень обязанностей государственных органов. Часто термин «лицензирование» подменяют словосочетанием «выдача государственного документа на право заниматься определенными видами деятельности (лицензии)».
О.М. Олейник определяет лицензирование как правовой режим начала и осуществления отдельных признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, предполагающий: государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности; государственный контроль за осуществляемой деятельностью; возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства11. Видимо, под словосочетанием «правовой режим» автор подразумевает совокупность мероприятий, проводимых органами государственной власти и закрепленных нормами права в их компетенции. По поводу высказанного О.М. Олейник определения Ж. А.Ионова отмечает, что приведенное определение в достаточной мере отражает назначение государственного лицензирования, состоящего в установлении особого контроля за осуществлением таких видов предпринимательства, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с реализацией публичных интересов. При этом, поясняет она, существенное значение приобретает не столько первоначальный (при выдаче разрешения), сколько последующий контроль за соблюдением субъектами условий, на которых оно выдано. Отсутствие по каким-либо причинам второй стадии контроля лишает лицензирование роли государственного регулятора и придает ему фискальный характер12 . По мнению А.П. Алехина, в отношении лицензирования существует два крайних суждения: первое относительно того, что лицензирование противоречит рыночным отношениям, ведет к бюрократизации и должно быть отменено. Здесь есть один полезный аргумент: лицензирование чрезвычайно забюрократизировано и охватывает собой все еще крайне широкий и недостаточно определенный круг видов деятельности, для осуществления которых необходимо получение лицензии. Второе отражает мнение тех, которые считают, что лицензирование не противопоказано рыночным отношениям и оно должно осуществляться государством и органами местного самоуправления. Сам А. П. Алехин разделяет вторую точку зрения и считает, что «лицензированию должны подлежать только такие виды деятельности, бесконтрольность которых может нанести вред национальной, государственной и общественной безопасно- сти, включая экологическую безопасность»13 . А.П. Алехин и Ю.М. Козлов рассматривают лицензирование как один из видов правовых форм управления, поскольку лицензирование оформляется и осуществляет ся на основе правового акта (лицензии), в результате которого наступают административно-правовые отношения между лицензиатом и органом исполнительной власти [14] .
Следует отметить, что до настоящего времени многие ученые отождествляют лицензирование с разрешительной системой и называют ее лицензионно-разрешительной. В советском административном праве под разрешительной системой понималась совокупность правил, регламентирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта, перевозки некоторых предметов и веществ, а также порядка открытия и функционирования некоторых предприятий [15] .
Лицензирование можно характеризовать и как «форму контроля за законностью предполагаемых действий гражданина или организации, разрешением совершать только безусловно законные действия и отказом в совершении действий противоправных, это обуславливает вид и меру допускаемой активности, а также реализацию надзора за фактически осуществляемыми действиями». Данной позиции придерживаются авторы курса лекций «Предпринимательское право», которые определяют «лицензирование отдельных видов деятельности как вид государственного контроля за предпринимательской деятельностью» . Нетрудно заметить, что все приведенные определения существенно отличаются друг от друга. Различен подход указанных авторов к определению круга отношений в исследуемой сфере. В юридической литературе справедливо отмечается целесообразность выделения в качестве важнейшего критерия характера и содержания общественных отношений, которые могут быть использованы в качестве классифицирующих признаков.
Таким образом, лицензирование - это один из наиболее распространенных способов обеспечения общегосударственных интересов в частноправовой деятельности. Вопросы соблюдения баланса государственных и общественных, частных и публичных интересов при осуществлении лицензирования, разработка механизмов этого обеспечения должны стать предметом изучения конституционного права. Необходимость усиления государственного регулирования экономики, усложнение экономических связей, массовое требование социальной ориентации экономики требуют адекватной системы правил современного лицензирования.
Особенности лицензирования услуг связи, Проблемы регулирования и пути их решения
В Российской Федерации установлен разрешительный порядок осуществления деятельности в области оказания возмездных услуг связи: они могут осуществляться только на основании лицензии, выдаваемой в порядке, установленном Федеральным законом от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» [4] и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативно-правовыми актами. Действие Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [3] в силу его прямого указания на деятельность в области связи не распространяется.
Некоторые авторы, например С. Э. Жилинский в своей работе «Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности)» [2, с. 129], высказываются в пользу того, что лицензирование является способом ограничения правоспособности предпринимательских организаций. Имеется и другая точка зрения, высказанная, в частности, И. В. Ершовой в работе «Предпринимательское право» [1, с. 58], которая рассматривает лицензирование как вид государственного контроля, направленного на обеспечение защиты прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства. О. М. Олейник в лицензионной деятельности прослеживает два параллельных направления: выдачу лицензий и контроль за соблюдением лицензионных требований и условий [6, с. 60].
До 1 января 2004 г. лицензирование деятельности в области связи регулировалось ст. 15 Федерального закона от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи» и Положением «О порядке внесения и размерах платы за оформление лицензий в области связи в Российской Федерации» от 25 апреля 1995 г., утвержденным Минсвязи, Минфином и Минэкономики России. 1 января 2004 г. вступил в действие Федеральный закон Российской Федерации «О связи», отменивший предыдущие нормативно-правовые акты. На практике возникал вопрос о соотношении наименований услуг связи, внесенных в лицензии, выданные до 1 января 2004 г. и после. Длительное время не было никаких официальных разъяснений по данному вопросу и возникали проблемы, связанные с применением новых норм к старым лицензиям. В частности - оператор связи, имеющий лицензию со старым наименованием на предоставление «услуг телематических служб со службой передачи речевой информации», привлекался к административной ответственности за деятельность без лицензии с новым наименованием на «услуги связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации». В связи с этим лицензирующий орган в области связи высказал свою позицию в письме от 10.10.2005 г. № ВБ-П20-5407: «Лицензионные условия, установленные в ранее выданных лицензиях, действуют в части, не противоречащей действующим нормативным правовым актам». Это означает, что у федерального органа исполнительной власти по надзору в области связи нет оснований для привлечения оператора связи к ответственности за нарушение лицензионных условий, установленных до 01.01.04 г. и противоречащих Постановлению Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. № 87.
По сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом 1995 г. «О связи», где вопросу лицензирования в области оказания услуг связи была посвящена лишь одна статья 15, а основная роль в вопросе регулирования лицензирования отводилась утвержденному на уровне Правительства Российской Федерации Положению о лицензировании деятельности в области связи, следует отметить, что нормы главы действующего Федерального закона «О связи» по вопросу лицензирования имеют прямое действие, в связи с чем не предполагается издание дополнительного нормативно-правового акта общего характера, регламентирующего порядок лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а установлена лишь необходимость регламентации на уровне Правительства Российской Федерации таких вопросов, как определение перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующих перечней лицензионных условий, а также установление порядка проведения торгов (аукционов, конкурсов) на получение лицензий.