Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Теоретические основы государственного регулирования естественных монополий).pdf

Реализуемая в настоящее время в России экономическая политика далеко не всегда опирается на результаты проводимых исследований в области экономической теории. Так, результаты работы ведущих мировых экономических школ зачастую остаются невостребованными, так же, как и имеющийся мировой и отечественный опыт в области формирования прозрачной и эффективной правовой и методической основы регулирования. Кроме этого
ярко выражены противоречивость и определенная политизированность нормативно-правового и организационно-управленческого обеспечения системы государственного регулирования естественных монополий. Особенно это касается ценообразования на их услуги^[26].

Все это свидетельствует об актуальности для науки и практики исследования проблем, связанных с формированием стратегии и тактики реализации государственной политики регулирования естественных монополий в целях обеспечения эффективности экономического развития нашей страны^[27].

Построение эффективной системы государственного регулирования естественных монополий должно базироваться на верном представлении о том, что они являются существенной частью национальной экономики. Играя роль важного элемента хозяйственной системы, естественные монополии выступают в качестве носителей и проводников различных материальных и информационных потоков, связывающих все прочие элементы системы^[28]. Это определяет характер воздействия на ее функции и структуру.

Естественным монополиям присущи такие функции, как системообразующая, производственная (причем речь идет о выпуске продукции, необходимой всему обществу), интегрирующая и стабилизирующая^[29]. В стремлении к реализации собственных рыночных преимуществ и укреплении позиций, естественные монополии формируют такую ценовую политику, которая играет роль защитного барьера для прихода конкурентов в ту или иную отрасль. Вследствие этого цена становится ключевым инструментом, определяющим характер заключаемых сделок и состав их участников. Это делает не только не обязательным, но и вредным появление дополнительных государственных структур, осуществляющих ценовое регулирование и распределение ресурсов^[30].

В то же время, нерегулируемые естественные монополии осуществляют хозяйственную деятельность в целях получения прибыли в максимальном объеме, исходя из рыночного равновесия, как и у обычных монополий. Это требует определенного государственного вмешательства, относящегося к организации и размещению производства и распределению ресурсов. При этом ключевым вопросом остается регулирование цен, являющееся наиболее сложным, как с экономической, так и с политической точек зрения.

При использовании различных схем ценового регулирования деятельности естественных монополий преследуется основная общая цель, заключающаяся в снижении общественных издержек, связанных с властью монополий, без ущерба для производственной эффективности. В то же время, даже на теоретическом уровне сложно обеспечить оптимальный уровень регулирования, соответствующий условиям конкуренции^[31].

В развитых странах к основным методам государственного регулирования естественных монополий относятся методы справедливого ценообразования, эффективного ценообразования и ценообразования с нормальной прибылью. В отличие от этого современные российские реалии таковы, что в рамках государственного регулирования естественных монополий, при декларировании указанных выше методов, фактически регулирование подчинено достижению макроэкономических целей. В силу этого микроэкономический уровень зачастую игнорируется, что не позволяет выстроить гармоничную вертикальную структуру государственного регулирования деятельности естественных монополий^[32].

Исходя из анализа действующего законодательства, можно заключить, что регулируемое ценообразование в Российской Федерации осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в рамках которых функционируют органы регулирования^[33]. Распространенные методики в большинстве своем не отражают реалии сегодняшнего дня и несут на себе отпечаток планового хозяйства. Вследствие этого ими не охватываются все аспекты тарифного регулирования, в частности, если речь идет о влиянии объема производимой продукции на величину тарифа^[34]. Принимая это во внимание, к основным направлениям государственного регулирования естественных монополий в современных условиях можно отнести:

1) ослабление регулирования в отдельных отраслях, относящихся к естественным монополиям;

2) применение единого методического подхода во всех областях государственного регулирования;

3) использование современных методик регулирования, адекватных сложившейся экономической ситуации.

Для повышения эффективности государственного регулирования естественных монополий проводится комплекс стратегических мероприятий, дифференцированных, исходя из принадлежности естественных монополистов к технологическому или потенциально конкурентному сектору национальной экономики^[35]. К технологическому сектору могут быть отнесены предприятия, оказывающие услуги водо и теплоснабжения. По отношению к ним регулирующие действия стратегического характера должны осуществляться на основе применения методики экономически обоснованных расходов с преобладанием микроэкономического подхода^[36]. Это связано с технологическими особенностями, определяющими специфику деятельности предприятий такого рода. К потенциально конкурентному сектору можно отнести предприятия, оказывающие транспортные услуги и услуги жилищно-коммунального хозяйства, за исключением водо и теплоснабжения. По отношению к ним стратегия регулирования должна строиться на основе макроэкономического подхода. Это означает, что тарифы для таких предприятий устанавливаются, исходя из результатов анализа их хозяйственной деятельности с последующим индексированием в зависимости от уровня инфляции. Такой подход используется в связи с имеющимся большим потенциалом саморегулирования в указанных отраслях^[37]. Это означает, что услуги могут предоставляться как естественными монополиями, так и частными компаниями, обладающими высокой степенью мобильности, а также предприятиями, относящимися к другим формам собственности. Эффективная организация процессов производства позволяет им адаптироваться к происходящим изменениям в условиях рыночной среды, увеличивая или уменьшая объемы выпускаемой продукции и оказываемых услуг и корректируя собственную ценовую политику^[38].

Выводы.

В современных условиях естественные монополии оказывают большое влияние на функционирование хозяйственной системы. Следовательно, формирование эффективной системы государственного регулирования естественных монополий позволит решить не только частную, но и общую задачу,
связанную с повышением эффективности хозяйственной системы и наиболее полным удовлетворением потребностей всех хозяйствующих субъектов, обеспечивающих ее динамичное развитие.

Глава 2. Зарубежный опыт регулирования и реформирования естественных монополий на примере жилищно-коммунальной отрасли

2.1. Регулирование жилищно-коммунальной отрасли в Великобритании

В зарубежной практике понятие, тождественное ресурсоснабжающей организации (подотрасли) ЖКХ, отсутствует, и точный перевод этого выражения был бы непонятен носителям языка. Эквивалентное понятие с точки зрения экономического содержания – термин «public utilities». Под этим термином понимаются организации инфраструктурного типа, обеспечивающие потребителей коммунальными услугами. По мере совершенствования технологии и появления конкурентных механизмов из числа «public utilities» исключаются телефония, почтовая связь, общественный транспорт. На западе предприятия, оказывающие коммунальные услуги (public services), являются объектом регулирования в зависимости от уровня монополии либо со стороны местных властей, либо со стороны государственных органов^[39].

Опыт Великобритании наиболее интересен с точки зрения институциональных преобразований как самой ресурсоснабжающей подотрасли, так и системы её регулирования. Во второй половине 80-х гг. прошлого века в Великобритании произошло масштабное реформирование собственности в отраслях естественных монополий, в результате чего в настоящее время здесь, в сравнении с другими странами, наблюдается наибольшее присутствие частных компаний в коммунальном хозяйстве^[40]. Хотя сохранилось производство коммунальных услуг и, так называемыми, общественными компаниями (charities) ^[41]. Помимо приватизации произошла и демонополизация в ряде отраслей, в том числе и в энергетике. Демонополизация стала возможна, когда были разделены организации, генерирующие электроэнергию, и организации, транспортирующие электроэнергию. При этом потребители получают возможность выбирать компании, генерирующие электроэнергию за счёт создания единой передающей сети^[42].

Аналогичные процессы демонополизации происходили и в других подотраслях коммунального хозяйства, например в газовой отрасли. Здесь процессы демонополизации происходили с сопротивлением. Однако установление обязательной нормы открытого доступа к газовым сетям привело к тому, что в настоящее время газовая отрасль в Великобритании является конкурентной^[43]. Свободный доступ к транспортным сетям позволяет пользоваться газопроводом компаниям, не являющимся собственниками, за определённую плату. В отрасли присутствуют: едина венная транспортная сетевая компания (BG Trans Со), которая обслуживает магистральную сеть; несколько крупных распределительных компаний, крупнейшая из которых Centrica, занимающая более 60 % рынка газораспределительных услуг^[44]. Газ добывается множеством компаний и по разным ценам, которые не регулируются^[45].

Реформирование электроэнергетики и газоснабжения было логически завершено созданием единого регулирующего органа - Ofgem (Office of the Gas and Electricity Markets). Основная задача Ofgem – защита интересов потребителей посредством поддержания конкуренции и регулирования деятельности монополий, управляющих электросетями и газосетями. Интересы потребителей учитываются в полной мере, в том числе, интересы в снижении
парниковых газов и в обеспечении бесперебойных поставок газа и электричества. Ofgem находится под управлением GEMA (Gas and Electricity Markets Authority). GEMA осуществляет свою деятельность в соответствии с Актом о газе (The GasАа 1986), Актом об электричестве (The Electricity Act 1989), Актом о коммунальных услугах (The Utilities Act 2000), Актом о конкуренции (The Competition Act 1998), Актом о предпринимательстве (The Enterprise Act 2002) и Актами об энергетике (The Energy Acts of 2004, 2008 and 2010). Все компании в электроэнергетике и газовой отрасли были разделены по четырём видам деятельности, на каждый из которых нужно иметь отдельную лицензию - на производство, передачу, распределение и снабжение энергией. Причем владельцы лицензий на передачу не могут иметь лицензий на остальные виды деятельности. Таким образом, вводится запрет на создание вертикально интегрированных структур^[46].

Регулирование сводится к двум направлениям:

1) контроль за антиконкурентные действиями;

2) стимулирующее тарифообразование.

В первом случае регулирующий орган может проводить расследования в случае возникновения подозрений об антиконкурентных действиях. В случае обнаружения нарушений он может выпустить указание о принудительном прекращении антиконкурентного поведения или наложить штраф в размере до 10 % от оборота по лицензируемому виду деятельности^[47].

Второе направление в регулировании с учётом проведённой приватизации и демонополизации привело к отказу от регулирования тарифов методом установления нормы рентабельности. Сейчас в Великобритании действует стимулирующее тарифообразование согласно методу «установление ценовых лимитов на основе фактора инфляции и производительности». Соглашение по ценовым ограничениям на передачу энергии пересматривается каждые пять лет. Компании, имеющие лицензии на передачу энергии, предоставляют регулятору прогнозы по капитальным и операционным расходам в течение контролируемого периода, основанные на ожидаемом уровне развития,
совершенствования, расширения сети, а также прогнозы по ожидаемым подключениям, отключениям от сети и росту спроса на электроэнергию. Регулятор рассматривает указанные прогнозы, консультируется с лицензиатами и делает свои предложения по определению требуемого уровня доходов для каждого лицензиата для финансирования капитальных и операционных расходов на следующие пять лет. Далее вносятся итоговые изменения, устанавливающие разрешённую величину дохода компаний. Аналогичный процесс
происходит и в случае с компаниями, имеющими лицензию на распределение
электроэнергии. С целью установления адекватных требований при определении тарифных ограничений Ofgem ежегодно собирает и анализирует информацию об издержках компаний-операторов^[48].

Кроме того, регулятор стимулирует компании к повышению качества предоставляемых услуг. В 2006 г. Ofgem ввёл схему вознаграждения для операторов сетей, предоставляющих высокое качество услуг потребителям, которая позволяет выделять и поощрять компании, наиболее эффективно осуществляющие свою деятельность и демонстрирующие наилучшую практику по отношению к потребителям. Схема стимулирования подразумевает не только вознаграждение за достижение высоких показателей деятельности, но и штрафы за недостижение целевых показателей, например, по величине издержек или по числу потребителей, имевших перебои с электроэнергией,
на каждые 100 потребителей. Таким образом, регулирующий орган сформировал целую систему мониторинга за деятельностью компаний^[49].

Интересной представляется практика разделения издержек компании на контролируемые и неконтролируемые со стороны производителя. Коммунальным организациям разрешено неконтролируемые издержки полностью или частично перекладывать на потребителей. Например, в газоснабжении все неконтролируемые издержки включаются в цену; в водоснабжении - издержка на выполнение непредвиденных правительственных обязательств, например выполнение директив ЕС; в электроэнергетике неконтролируемые издержки, связанные с приобретением электроэнергии у поставщика^[50].