Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Теоретические основы государственного регулирования естественных монополий).pdf

На уровне правительства устанавливаются стандарты на то, чем должны быть обеспечены жилые дома, например, на качество воды. А в каждом контракте между муниципалитетом и эксплуатационной компанией определяются конкретные условия работы системы. Например, давление воды, диаметр труб, их материал. В этом же контракте определяются будущие тарифы на производимые услуги.

Во Франции распространено децентрализованное теплоснабжение. Вопрос реформы центрального теплоснабжения остро встал в б0-е гг. прошлого века. Сначала была проведена экспертиза, которая показала, что 50 % тепла утекает на улицу - через окна, стены, крышу. Сначала была принята программа трёхлетнего утепления жилищного фонда, и только после этого началась реформа цен и переход на локальное теплоснабжение. В этом случае текущие издержки по теплоснабжению существенно снижаются, хотя установка дополнительного оборудования (котельной) при строительстве дома требует определённых дополнительных инвестиций. Однако в долгосрочном плане такая схема оказывается не только дешевле, но и способствует повышению качества теплоснабжения.

2.4. Регулирование жилищно-коммунальной отрасли в Германии

Модель регулирования ресурсоснабжающих подотраслей ЖКХ, сложившаяся в Германии, представляет собой сочетание централизованного и нецентрализованного подходов. Её опыт интересен тем, что, по сути, была осущеавлена попытка интегрировать две разные системы регулирования
Западной и Восточной Германии^[66].

Электроэнергетика и газоснабжение в Германии наряду с другими странами подвержены значительному государственному регулированию. В соответствии с Актом об энергетике (EnWG) 2005 г. регулирование рынка электроэнергии и газа в Германии осуществляет Федеральное агентство по сетям (Federal Network Agency — Die Bundesnetzagentur). В обязанности Агентства входит обеспечение недискриминационного доступа к сетям и регулирование тарифов, устанавливаемых участниками рынка.

Федеральное агентство по сетям контролирует энергетические компании, осуществляющие поставки более чем для 100 тыс. потребителей, а также в случае, если сеть пересекает границы федеральных субъектов. Если энергетическая компания имеет менее 100 тыс. потребителей и если её сеть находится в границах одного из федеральных субъектов Германии, то контроль за её деятельностью осуществляет местный регулирующий орган. Местные регулирующие органы в свою очередь могут делегировать свои полномочия Федеральному агентству по сетям.

EnWG способствует дальнейшему развитию конкуренции на энергетическом рынке Германии посредством раздельного назначения цен (unbundling). Это означает, что монопольные функции (передача и распределение энергии) электроэнергетических и газовых компаний должны быть отделены от конкурентных видов деятельности (производство, торговля) ^[67].

Экспертиза, исследование розничных цен на энергию не входят в сферу ответственности Агентства. Возражения по поводу чрезмерно высоких тарифов для конечных потребителей рассматривают антимонопольные органы или гражданские суды. С 1 января 2009 г. было введено в действие стимулирующее регулирование, которое заменило старую систему регулирования тарифов на основе затратного метода расчётов тарифов.

Система бонусов и штрафов обеспечивает дополнительные стимулы для операторов сетей к снижению издержек, если издержки превысят фиксированный уровень для предыдущего года, оператор сети несёт 25 % дополнительных издержек; если издержки ниже целевого значения, он может сохранить 25 % экономии^[68].

В секторе водоснабжения Германии функционируют как муниципальные (36%), так и частные (64%) предприятия. В отличие от услуг водоснабжения, услуги водоотведения в Германии оказываются преимущественно муниципальными предприятиями. Всего в отрасли около 6 400 поставщиков услуг водоснабжения и 6 900 поставщиков канализационных услуг.

В Германии нет единого регулятора, осуществляющего контроль над сектором водоснабжения и водоотведения на федеральном уровне. Ответственность за проведение политики в сфере водоснабжения и водоотведения в Германии разделена между ЕС, федеральным правительством и правительствами федеральных земель. ЕС устанавливает законодательные рамки в отношении качества воды и управления водными ресурсами. Федеральное правительство принимает законодательство и определяет национальные задачи в водном секторе. Федеральные субъекты Германии осуществляют регулирование систем водоснабжения и водоотведения на их территории. Муниципалитеты, на которые возложена ответственность за обеспечение услуг водоснабжения и водоотведения, устанавливают для потребителей тарифы, чтобы покрыть издержки на оказание этих услуг.

Тарифы, устанавливаемые муниципальными предприятиями, контролируются муниципальными советами или соответствующими комитетами в рамках ассоциаций и местным надзорным органом. Тарифы на услуги водоснабжения, оказываемые как частными, так и муниципальными предприятиями, также контролируются антимонопольным органом. Проверка обоснованности тарифов может быть инициирована потребителями через гражданский и административный суды.

Важную роль в саморегулировании сектора водоснабжения и водоотведения играют отраслевые и профессиональные ассоциации. В Германии существует шесть основных ассоциаций — Ассоциация муниципальных предприятии коммунального хозяйства, Ассоциация предприятий сектора водоснабжения и водоотведения. Ассоциация в области энерго и водоснабжения. Ассоциация поставщиков воды из водохранилищ. Объединение ассоциаций водного хозяйства Германии, Научно-техническая ассоциация в области газо- и водоснабжения Германии.

С точки зрения системного перехода от плановой к рыночной экономике показателен опыт Восточной Германии. В своё время коммунальное хозяйство Восточной Германии было ориентировано на достижение количественных, а не качественных результатов, поэтому основной целью реформирования ЖКХ Восточной Германии являлось создание рынка жилищных и коммунальных услуг с наличием конкуренции в различных сферах хозяйства.
Основой реформы было построение системы эффективного муниципального самоуправления. Для этого необходимо было, прежде всего: демонополизировать и акционировать надрегиональных поставщиков услуг; модернизировать коммунальную инфраструктуру и жилищный фонд; усовершенствовать ценообразование для покрытия существующих затрат.

Первым шагом явился отказ от предоставления социальной помощи населению через коммунальные предприятия и переход к адресному субсидированию. В результате освободившиеся бюджетные средства были направлены в качестве инвестиций в модернизацию сетей и оборудования. Средства выделялись путём предоставления грантов и кредитов под низкие проценты. Также необходимо отметить значительный рост стоимости и услуг и одновременно переход к расчёту за предоставленные услуги согласно их фактическому потреблению. Это привело к экономии ресурсов населением и их индивидуальному потреблению. На базе государственных надрегиональных предприятий были созданы так называемые городские и коммунальные компании (Stadtwerke) в форме акционерных обществ. Собственность таких компаний была смешанной, и они специализировались на предоставлении полного спектра услуг электроэнергии, теплоэнергии и газа. Часть предприятий по поставке воды и обработке сточных вод перешли в собственность муниципалитетов, существуют на публично-правовой основе, а часть присоединились к структуре городских коммунальных компаний. Образовались рыночные условия для работы коммунальных компаний. Поставщики услуг стали выбираться на конкурсной основе. В связи с этим повышение качества коммунальных услуг, сокращение потерь в сетях и снижение себестоимости оказались у собственников на первом плане^[69]. Возникла необходимость обеспечивать потребителей рядом дополнительных услуг. Появился новый термин - «многосторонние коммунальные услуги». Результатом стала более агрессивная и творческая деловая политика. Например, помимо своего основного вида деятельности, городские коммунальные компании включают в свои пакеты многосторонних услуг уборку придомовых территорий, вывоз мусора и утилизацию отходов, обслуживание внутридомовой инфраструктуры, управление оборудованием, телекоммуникации. Такие организации имеют холдинговую структуру, распределённую по видам деятельности, что позволяет осуществлять финансирование менее развивающихся или социально значимых направлений за счёт более успешных. После объединения Германии 15 крупных региональных энергетических комбинатов в восточной её части должны
были быть переданы частным предприятиям энергоснабжения из Западной Германии. Федеральное правительство считало, что именно такой способ реструктуризации обеспечит стабильное финансирование далеко не новой жилищно-коммунальной инфраструктуры. Однако руководство, к примеру. Франкфурта-на-Одере (Восточная Германия) посчитало, что такое решение ущемляет права горожан. По их мнению, замена бывшей госмонополии в лице комбината другой монополией, но частной, в лице западногерманского энергетического концерна – не лучшее решение. Франкфуртское коммунальное предприятие в виде холдинга вначале на сто процентов принадлежало
муниципалитету. Кроме тепла и электроснабжения оно занималось газо и водоснабжением, канализацией и уборкой мусора. Местные власти утверждают, что создание многопрофильного предприятия с гибкой структурой позволяет им добиваться «синергетических» эффектов (эффектов от взаимодействия) в техническом, организационном, финансово-экономическом отношении. Муниципалитеты со временем стали проводить политику привлечения инвесторов, продавая им пакет акций коммунальной монополии. Появились десятки других компаний, которые начали успешно конкурировать с муниципальной структурой. Потребители быстро поняли выгоды конкуренции, охотно покупая услуги энергосервисных компаний, которые стали предлагать широкий спектр услуг в лизинг, кредит, самостоятельно финансируя энергосберегающие мероприятия. Достижение этих целей во многом обеспечивает успех предприятия. Для того, чтобы реформа пошла на муниципальном уровне, в первую очередь были разработаны и запущены образовательные программы, так как на местах, «внизу», люди мало посвящены в то, что разрабатывается «наверху». Важное значение имели пилотные проекты, демонстрирующие преимущества санации жилья - повышения его себестоимости, дальнейшее существование всех коммунальных предприятий было
обеспечено тем, что возникли первые банки содействия развитию ЖКХ^[70].

Выводы.

Устранение проблем, связанных с естественным монополизмом в ресурсоснабжающих подотраслях ЖКХ требует системного реформирования в отрасли, которое предполагает формирование логически завершённой модели самой подотрасли и системы её регулирования.

Ограниченность конкуренции носит различный характер, например, они могут быть обусловлены необходимостью формировать технологически и организационно единую систему энергоснабжения страны (США); или исторически обусловленной значимостью местного самоуправления, которая требует концентрирования экономической власти в коммунальном хозяйстве со стороны муниципалитетов (Франция); или требованием региональной политики при значительной социально-экономической дифференциации между отдельные регионами (Германия).

Глава 3. Пути реформирования жилищно-коммунальной отрасли в России с учетом зарубежного опыта

Устранение проблем, связанных с естественным монополизмом в ресурсоснабжающих подотраслях ЖКХ требует системного реформирования в отрасли, которое предполагает формирование логически завершённой модели самой подотрасли и системы её регулирования. Относительно опыта развитых стран нами выделены две такие модели. Первая, названная нами «Повсеместная конкуренция», реализовалась в Великобритании, и основана на:

• организационно-правовом, функциональном, финансовом разделении
  технологических процессов передачи коммунального ресурса, для которого
  неизбежен естественный монополизм и других технологических процессов, где существуют объективные предпосылки для конкуренции (добыча, распределение, облуживание);
• полной приватизации организаций, участвующих во всех стадиях производства и распределении коммунального ресурса;
• внедрении стимулирующего регулирования, которое предполагает уход от прямых методов регулирования, и использования рычагов поощрения для организаций, достигающих поставленных регулирующими органами задач, и санкций в отношении нарушителей заранее установленных «правил игры»;
• создание органов регулирования, которые специализируются по отраслевой направленности в коммунальном хозяйстве, являются разноуровневыми и выполняют роль «ночного сторожа», при этом обладают значительные полномочиями в случае выявленных нарушений.

Вторая модель, названная «Ограниченная конкуренция», предполагает внедрение конкурентных механизмов до определённых границ (США, Франция, Германия). Страны, где функционирует модель «ограниченной конкуренции», не добились таких впечатляющих результатов в снижении цены на коммунальные услуги, как в Великобритании, но вместе с тем, смогли добиться других результатов, касающихся устойчивости социального развития. Справедливым будет и замечание, что, несмотря на все достижения развитых
стран в области регулирования коммунального комплекса, здесь есть и множество проблем, неизбежно возникающих в отраслях естественного монополизма.

Системность регулирования проявляется в том, что использование той или иной модели определяется целями и задачами, стоящими перед органами регулирования и обусловленные множеством факторов: исторических, природно-географических, политических, социально-экономических, правовых, технологических.

Дело в том, что ограниченность конкуренции носит различный характер,
например, они могут быть обусловлены необходимостью формировать технологически и организационно единую систему энергоснабжения страны (США); или исторически обусловленной значимостью местного самоуправления, которая требует концентрирования экономической власти в коммунальном хозяйстве со стороны муниципалитетов (Франция); или требованием региональной политики при значительной социально-экономической дифференциации между отдельные регионами (Германия).

Следующие выводы касаются более частных вопросов в построении системы государственного регулирования коммунального хозяйства, а именно:

• демонополизация имеет ограниченные возможности по причине технологических, природно-географических особенностей, а также требований безопасности и бесперебойности функционирования коммунальных систем;
• чем выше уровень демонополизации ресурсоснабжающей подотрасли, тем в меньшей степени система регулирования включает прямые методы воздействия на хозяйствующие субъекты, заменяя их косвенные методами, совокупность которых должна носить стимулирующий характер;
• развитие конкуренции даёт реальную возможность снижения затрат, но потенциал снижения стоимости при этом имеет ограниченный характер;
• уровневый подход в регулировании связан с пространственно-технологическими особенностями производства коммунальных ресурсов, то есть с уровнем локальности монополии;
• высокая степень централизации государственного регулирования приносит успех в сочетании с четким разделением полномочий между уровнями власти.