Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Правовое регулирование местного самоуправления).pdf
Добавлен: 30.06.2023
Просмотров: 61
Скачиваний: 3
СОДЕРЖАНИЕ
Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации
1.1 Понятие местного самоуправления
1.2. Признаки местного самоуправления
Глава 2. Правовое регулирование местного самоуправления
2.1 Конституционные основы местного самоуправления
Если сравнить число конституционных норм о местном самоуправлении, то окажется, что их объем намного больше объема конституционного регулирования других отраслей права. Такого подробного конституционного регулирования местного самоуправления, как у нас, не знает ни одна конституция зарубежных федеративных государств.
Подробное конституционное регулирование местного самоуправления имеет свои причины и связано с особенностями возникновения и утверждения этого важнейшего демократического института гражданского общества в Российской Федерации. Как отмечает В.И. Васильев, регламентирование в Конституции федеративного государства местного самоуправления оправдано в той степени, насколько это соответствует политическим реалиям. Так в странах с развитой системой демократии муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются (США, Канада), в других (ФРГ, Франция) в конституции дается краткая обобщенная характеристика местного самоуправления и несколько норм о принципах организации и финансовых основах его функционирования. В Конституции РФ, которая закрепила контуры новой реальной Федерации, заменившей прежнюю формальную федеративную систему, достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы. Однако надо учитывать, что местное самоуправление устанавливалось не снизу, а сверху. Поэтому необходима была общая конституционная модель местного самоуправления и достаточные конституционные гарантии его развития [42, с.123].
В соответствии с п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В Конституции заложена базовая модель местного самоуправления, основные принципы его организации, которые являются основой для правового регулирования местного самоуправления на уровне субъектов РФ [1, с.5].
Кроме того, необходимо отметить, что принятие Конституции РФ 1993 г. предшествовало подготовке к вступлению России в Европейский Союз, одним из условий которого должна стать ратификация Европейской хартии местного самоуправления. Поэтому большинство принципов местного самоуправления, предусмотренных этой Хартией, было закреплено в Конституции РФ.
Конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации базируется на следующих основных конституционных положениях [42, с.124].
1. Организационное обособление органов местного самоуправления в системе органов государственной власти и взаимодействие с органами государственной власти. В ст. 12 Конституции РФ определяется, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта конституционная норма вызывала и вызывает до сих пор споры принципиального характера. Являются ли органы местного самоуправления полностью самостоятельными и независимыми от органов государственной власти, и каковы пределы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти?
Местное самоуправление является особой формой децентрализации государственного управления. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление только организационно обособлено от государственной власти. Формирование органов местного самоуправления – дело населения соответствующего муниципального образования (МО).
Они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с органами государственной власти РФ или субъектов РФ или утверждаться ими. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти. Органы государственной власти могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них. Вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления органы государственной власти не могут.
Но при этом органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти – федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
А.Н Кокотов и А.С. Соломаткин отмечают, что заложенная в Конституции модель вертикальной децентрализации власти подразумевает разделение категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые раньше традиционно отождествлялись [42, с.125]. Местное самоуправление следует рассматривать в качестве негосударственного элемента публичной власти. Механизм публичной власти включает в себя государственную и местную (муниципальную) власть. Таким образом, местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю.
Согласно другой позиции органы местного самоуправления и органы государственной власти на местах не следует противопоставлять. Можно относить их к единым местным органам власти.
При этом признается, что эта позиция противоречит ст. 12 Конституции РФ и предлагается изменить ее формулировку [42, с.127].
Конституционный механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти предусматривает возможность их наделения законом отдельными государственными полномочиями. Обязательным условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).
2. Самостоятельность населения как необходимое условие осуществления местного самоуправления и закрепление пределов такой самостоятельности. Конституция РФ гарантирует организационную, экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130). Конституция РФ не содержит подробного перечня вопросов местного значения и называет в их числе управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и охрану общественного порядка, иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Под структурой органов местного самоуправления следует понимать и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Важно при этом учитывать, что конституционное положение о самостоятельном определении населением структуры органов самоуправления необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции, трактующими компетенцию разных органов в определении правового статуса местного самоуправления. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Очевидно, что структура местного самоуправления, определяемая населением, должна соответствовать этим общим принципам.
Экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. Конституция РФ признает и равным образом защищает муниципальную собственность наряду с другими формами собственности (ст. 8). В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы (ст. 9). Экономическая самостоятельность обеспечивается правом органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законодательством и уставами МО, – население непосредственно.
Финансовая самостоятельность обеспечивается правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).
3. Осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Это должно быть, поскольку местное самоуправление в целом и органы местного самоуправления в частности закреплены в качестве обязательного элемента конституционного механизма народовластия (ст. 3). Конституция РФ устанавливает первичные территории, в которых осуществляется местное самоуправление: городские и сельские поселения, а также другие территории с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131). Конституция РФ, определяя территориальные основы местного самоуправления, не дает исчерпывающий перечень территорий, где может осуществляться местное самоуправление. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связывает самоуправленческие территориальные единицы с понятием «муниципальное образование».
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131). Однако форма учета мнения населения в Конституции не определяется, это является предметом законодательного регулирования на уровне РФ и субъектов РФ.
4. Формы местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет такие формы местного самоуправления, как референдум, выборы и т.д. через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Конституция РФ не дает исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан. Он может быть расширен в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, а также муниципальных правовых актах.
5. Права местного самоуправления. В Конституции РФ предусмотрена отдельная специальная норма (ст. 133), гарантирующая местному самоуправлению право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и запрещающая ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Лишь Российская Федерация вправе регулировать права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления. В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления, вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Лишь Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления. В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях.
Большинство других вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к предмету совместного ведения при установлении приоритета федеральных законов. По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ). Приоритет федерального закона относится также и ко всем иным федеральным нормативным правовым актам, изданным Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными государственными органами исполнительной власти. Это конституционное положение в полной мере реализовано в процессе проведения современной реформы местного самоуправления.
При разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления установлены довольно жесткие ограничения для субъектов РФ, которые вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленном федеральным законом. Федеральное муниципально-правовое регулирование выступает на первое место, обеспечивая определенное единство и унификацию в правовом регулировании местного самоуправления, задавая основы для оптимальной модели местного самоуправления в Российской Федерации [42, с.129].