Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Правовое регулирование местного самоуправления).pdf

2.2. Законодательство о местном самоуправлении

Все федеральные законы, регулирующие в той или иной степени муниципальные правоотношения можно разделить на три основных вида: статутные, или основополагающие; специализированные; отраслевые [42, с.130].

1. Статутные законы. Среди федеральных законов о местном самоуправлении наиболее важное место занимает ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Он лежит в основе законодательного регулирования местного самоуправления и может быть назван статутным.

И.В. Выдрин предлагает называть такие законы систематизированными, поскольку они объединяют нормативные предписания различных отраслей права (гражданского, финансового, административного), подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений. Законы данной группы выполняют самую значительную роль в определении статуса местного самоуправления и режима его функционирования [58, с.228].

Законом от 6 октября 2003 г. установлено, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ и настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон. Тем самым закрепляется его приоритет по отношению к другим федеральным законам, регулирующим местное самоуправление в России. Но, по мнению А.Н. Кокотова, этот приоритет присутствует при регулировании таких вопросов, как закрепление территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных правоотношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ [58, с.229].

Здесь следует уточнить, что в статутном Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к принципиальным правовым положениям, которым не должны противоречить и нормы кодифицированных отраслевых законодательных актов, следует отнести перечень вопросов местного значения и полномочия, права и обязанности органов местного значения по решению этих вопросов. Проблема расширения предметов ведения и обязанностей органов местного самоуправления в иных федеральных законодательных актах отмечается в числе тех, которые привели к кризису местного самоуправления и необходимости проведения реформы местного самоуправления.

---

2. Специализированные федеральные законы. Они призваны регулировать отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления. Можно выделить следующие федеральные законы данного вида:

• «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3;
• «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ;
• «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3;
• «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178 ФЗ;
• «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ;
• «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. [42, с.134].

Следует отметить проблему разработки и принятия необходимых специализированных федеральных законов о местном самоуправлении. Так, статутный Федеральный закон 1995 г. предполагал, а в ряде случаев предписывал принятие достаточно большого числа специальных законов, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления. Одни из них в качестве проектов уже достаточно долго находятся на рассмотрении в Государственной Думе, другие так и не были разработаны и приняты, например: об основах статуса выборных лиц местного самоуправления в РФ, об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ, о государственных минимальных социальных стандартах, об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного порядка или о муниципальной милиции и некоторые другие.

Закон от 6 октября 2003 г. также предусматривает принятие отдельных специальных законов, например: об особенностях осуществления местного самоуправления в закрытых административнотерриториальных образованиях (ст. 80), в наукоградах (ст. 81), на приграничных территориях (ст. 82) [9, с.3822].

3. Отраслевые федеральные законы. Они непосредственно не регулируют вопросы местного самоуправления, но в них, как правило, содержатся указания на полномочия, права и обязанности органов местного самоуправления в соответствующей сфере общественной жизни и правового регулирования. Часто соответствующие муниципально-правовые нормы содержатся в кодифицированных законодательных актах. Выше мы уже говорили о соотношении статутного закона о местном самоуправлении и норм, входящих в состав кодексов, на примере Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ.

---

Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ, полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха – в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ, в градостроительной сфере – в Градостроительном кодексе РФ, в сфере гражданской обороны – в Федеральном законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ, в сфере образования – в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 и т.д [42, с.135].

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и иными нормативными правовыми актами – постановлениями палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, актами федеральных органов государственной исполнительной власти. Все эти акты являются подзаконными и составляют правовую основу местного самоуправления.

К правовым актам Государственной Думы можно отнести постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и обеспечении конституционных прав на самостоятельное решение вопросов местного значения» от 10 июля 1996 г [42, с.136].

Указы Президента РФ определяют основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе направления государственной политики по развитию местного самоуправления. В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ местному самоуправлению уделяется достаточно много внимания. Указами Президента РФ регламентируются и конкретные сферы муниципальной деятельности. Следует назвать такие указы Президента РФ [42, с.137]:

• «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г.;
• «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» от 21 марта 1994 г.;
• «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.;
• «О поэтапном формировании органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г.;
• «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» от 19 сентября 1998 г.;
• «О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы» от 24 мая 1996 г.;
• «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г.;
• «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г.

---

Можно также перечислить постановления Правительства РФ:

• «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» от 27 декабря 1995 г. № 1251;
• «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 17 июля 1996 г. № 871;
• «Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области» от 11 октября 1996 г. № 1188;
• «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 августа 1997 г. № 1045;
• «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» от 19 января 1998 г.;
• «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» от 15 декабря 1999 г. № 1394;
• «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» от 31 декабря 2004 г. № 903;
• «Об утверждении положения о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления» от 22 августа 2005 г. № 533;
• «О порядке компенсации расходов органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, где нет военных комиссариатов, связанных с осуществлением в 2005 году первичного воинского учета» от 14 декабря 2005 г. № 766;
• «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» от 6 февраля 2006 г. № 75.

Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в различных актах федеральных министерств и ведомств. Как правило, эти акты издаются в развитие и в целях реализации положений, предусмотренных постановлениями Правительства РФ, как, например, приказ Министерства регионального развития РФ «Об утверждении методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» от 25 февраля 2005 г. № 17.

---

Таким образом, местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя Российской Федерации, ориентированной на демократические и правовые ценности. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, одну из форм осуществления народовластия. Основной вектор правового регулирования местного самоуправления в России идет от федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» [9, с.3822]. Так, закон закрепляет территориальные, правовые, организационные, экономические основы местного самоуправления.

Заключения

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает Писарев А.Н., служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел. Условием развития местного самоуправления является глубокое понимание роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Вступление 1 января 2009 года Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу в полном объеме – только один из этапов развития законодательства о местном самоуправлении. Очевидно, что развитие общества и государства потребуют дальнейшего совершенствования местного самоуправления. Вместе с тем, самые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в сфере местного самоуправления.

Говоря о первых итогах реформы местного самоуправления, можно отметить, что переходный период институализации местного самоуправления в России в целом завершен.

На федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативно-правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления – с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.

---