Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Правовое регулирование местного самоуправления).pdf

Введение

Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества в России непосредственно связано с развитием одного из значимых социальных институтов – системы местного самоуправления. Основное его назначение – приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненно важных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления – объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти [9, с.3822] . Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране [23, с.4466].

В рамках целенаправленной работы по развитию демократических институтов проведено четкое разграничение полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.

Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и прежде всего экономических и социальных.

Вышеизложенное определило выбор темы выпускной квалификационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Объектом исследования выступает институт местного самоуправления в России

Предметом исследования является процесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России.

Цель работы – исследование состояния, тенденций и перспектив развития института местного самоуправления, анализ муниципального реформирования в современной России, выявление проблем функционирования данного института и разработка предложений и рекомендаций по их решению.

---

Для реализации указанной цели поставлены следующие задачи:

• раскрыть сущностные характеристики системы местного самоуправления в России;
• проанализировать возникновение и становление института местного самоуправления в условиях российской системы власти;
• охарактеризовать субъекты и предмет местного самоуправления;
• рассмотреть основные уровни правового регулирования местного самоуправления в современной России;
• выявить и провести анализ правовых и организационных проблем формирования системы местного самоуправления в современной России в контексте дальнейшего совершенствования разработать предложения и рекомендации по их решению.

Теоретико-методологическую основу работы составили теории, концепции, подходы, содержащиеся в трудах ученых, в которых в широком спектре анализируются проблемы развития института местного самоуправления. В разное время этим вопросам посвятили свои научные труды такие известные современные российские ученые, как С.А. Авакьян, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, А.В. Безрукова, Л.Ф. Болтенкова, В.Н. Бутылин, В.И. Васильев, В.В. Володин, Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Г.В. Марченко, А.В. Мицкевич, С.И. Некрасов, B.C. Нерсесянц, Я.Т. Хабриева, Е.С. Четвертакова, В.И. Фадеев, ЛТ. Чихладзе, В.Е. Чиркин, А.Ф. Шебанов, К.В. Шеремет, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев, Ю.В. Ярыгин и др.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как: институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и др.

Источниковой базой работы являются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

В ходе исследования важным было изучение ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Структура исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

---

Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Понятие местного самоуправления

Термин «местное самоуправление» (далее МСУ) в силу своей сложной многоаспектной природы обусловил противоречивость взглядов на свою сущность и породил множество теорий, объясняющих свое содержание и происхождение. В связи с этим обстоятельством, представления о нем постоянно варьировались в зависимости от различных исторических периодов, национальных традиций, государственных приоритетов.

Одной из главных проблем трактовки местного самоуправления является факт ее неоднозначности. При рассмотрении научной литературы можно столкнуться с самыми разнообразными определениями МСУ, число которых свыше тридцати и каждое из них различно по форме и содержанию.

Словосочетание «местное самоуправление» впервые в истории встречается в научной литературе XIX столетия. Экономист А. И. Васильчиков дает понятию такое определение: «участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества» [27, с.79].

Рассматривая сущность института, автор приходит к выводу о том, что «местное самоуправление» определяется смежным понятием – «самоуправление». Этот термин (англ. – self-government) возникает еще раньше – во времена буржуазно-демократической революции Англии в XVII веке. На этом историческом этапе под ним подразумевалась специфическая, самоуправляющаяся при помощи парламента общественная система, исключающая, однако административный контроль со стороны правительства. В середине прошлого столетия термин был заимствован Россией и Германией [27, с. 79].

Если говорить о фактическом проявлении института, истории известны такие его формы проявления как муниципии, сложившиеся еще в глубокой древности. В средневековой России подобная организация называлась общиной. Традиционно считается, что община – наиболее ранняя из известных ячеек общества, которая обладает своей территориальной границей и самостоятельностью в хозяйственно-экономическом смысле.

Несмотря на различные авторские интерпретации, надо отметить, что основная суть института состоит в предоставлении гражданам, проживающим на одной территории, права решать возникающие проблемы, и тем самым управлять своей жизнью.

В отдельных моделях института местного самоуправления подчеркивается его экономическая самостоятельность, связанная с возможностью распоряжения сборами и налогами, по результатам местных сходов.

---

Диалектическая природа МСУ является его главной сущностной особенностью. Состоит она, по мнению В.Г. Игнатова, в том, что с одной стороны, муниципальная власть – ветвь государственная, навязывающая свою волю, а с другой – ветвь общественная, наиболее полно учитывающая нужды и потребности населения [57, с.345].

К тому же мнению подобно Игнатову склонялся и известный ученый Г.В. Барабашев: «Оно призвано защищать права и свободы населения от диктата Центра и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра» [57, с.346].

Именно неоднозначное понимание природы института местного самоуправления, сочетающего в себе как общественные, так и государственные элементы, привело к отсутствию в современной науке универсального подхода к идентификации явления.

В политологическом толковом словаре, например, встречается следующее определение местного самоуправления – это «административное учреждение, власть которого распространяется на определенную территорию внутри страны».

Местное самоуправление по определению В. Н. Коновалова – это «самостоятельная, ответственная деятельность местных сообществ людей по решению вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью в соответствии с Конституцией России, федеральными и иными законами, нормами, правовыми актами» [57, с.346].

В первом контексте местное самоуправление фигурирует в качестве «административного учреждения», своеобразной политической структуры, осуществляющей власть на отведенной территории. Во втором случае речь идет о некоторой деятельности людей, предполагающей принятие самостоятельных решений по вопросам местного порядка, прослеживается определение сущности местного самоуправления как источника и формы народовластия.

Как «организацию власти на местах» рассматривает местное самоуправление В. Г. Игнатов, акцентируя внимание на его третьем понимании [57, с.346].

Несколько иначе определяет самоуправление С. И. Ожегов. В словаре русского языка им выделено два основных значения[57, с.346]:

• Право на внутреннее управление своими местными делами;
• Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы.

Основываясь на этом определении, справедливо сравнить местное самоуправление с иными типами общественного управления, организованными по тому же принципу, что позволит выявить общие закономерности, функции и четче определить сущность явления.

---

К первому такого рода типу можно отнести территориальное общественное самоуправление (ТОС), под которым федеральный закон подразумевает самоорганизацию граждан по месту их жительства для самостоятельной реализации инициатив в вопросах местного значения. На практике такой вид управления представлен в виде совета микрорайона, уполномоченных от улиц, избираемых «старших» на уровне улицы или дома. Общим у ТОС с местным самоуправлением – право на внутреннее управление своими делами, а существенным отличием служит отсутствие у ТОС обязательного властного полномочия, которое закреплено законом за местным самоуправлением.

Второй вид управления – коллективный. В наибольшей степени он преобладает в сфере предприятий, учреждений, образовательных структур. На практике же представлен профсоюзными, студенческими и иными советами. Примечательным является тот факт, что в начале XIX века в России университетский совет осуществлял выборы ректора, присвоение научных званий, занимался подготовкой кадрового аппарата.

В качестве сословного самоуправления может быть приведено в пример казачество, которое осуществляло свое управление по средствам общины, каждый из членов которой по достижению шестнадцатилетнего возраста имел право голоса на выборах атамана и есаула.

Проявление очевидных принципов самоуправления на религиозной основе иллюстрирует шведский религиозный приход, на уровне которого решения о местных вопросах принимаются церковными уполномоченными.

Сравнив местное самоуправление с иными видами самоуправления, мы можем выделить его основные функции и характеристики.

К функциям относятся: организация участия лиц с целью решения вопросов местного характера, контроль муниципальной собственности и средств, обеспечение общественного порядка и др.

1.2. Признаки местного самоуправления

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить основные параметры (признаки), в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя [1, с.5].

Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:

---