Файл: Практика создания и функционирования картелей (Проблемы картелей в России на примере транспортной отрасли).pdf

Причем эти барьеры лежат не только в сфере капитальных затрат на строительство специализированных производственных мощностей, но и в сфере административного регулирования данного сектора. То есть, налицо предпосылки картельного сговора с обеих сторон. Фактически можно утверждать, что создана ситуация, при которой формальная олигополия оказывает негативное влияние на экономическую безопасность железнодорожных перевозок.

Во-вторых, насколько эффективным является механизм корпоративного строительства в рассматриваемом секторе. Структура создаваемых дочерних и зависимых обществ привела к разрыву устойчивых хозяйственных связей, что привело к снижению экономической безопасности из-за резкого падения координации и действенности макро регулирования. Декомпозиция сектора по функциональному принципу нарушила вертикальную интеграцию.

В-третьих, насколько выбранный порядок реализации изменений «сверху вниз» отвечает задачам повышения экономической безопасности национальной экономики России. По нашему мнению, было бы целесообразно выбрать пилотный регион и опробовать предлагаемые изменения в конкретных практических условиях, а затем тиражировать положительный опыт.

Выводы.

Проведенное исследование проблемы картелей в транспортной отрасли России показало, что в отдельных сегментах транспортной сферы Российской Федерации конкуренция высока (автомобильные, морские, речные перевозки), а в других – недостаточна (авиационные перевозки, трубопроводный и железнодорожный транспорт).

Картель в настоящее время является одной из угроз конкуренции в транспортной отрасли, так как искажает реальное состояние рынка и препятствует справедливому ценообразованию. С точки зрения проблемы обеспечения экономической безопасности данный вопрос приобретает еще более важное значение, так как напрямую затрагивает интересы страны в условиях развития импортозамещения и роста потребностей в эффективных каналах перемещения грузов между смежниками.

На основании анализа состояния экономической безопасности транспорта в разрезе перечисленных вопросов можно сделать вывод, что в настоящее время имеется достаточно высокий потенциал повышения качества управления безопасностью именно в экономической сфере за счет адаптации программы корпоративных реструктуризаций и формирования единой технологической системы перевозок на основе принципов вертикальной интеграции. Это снизит возможности создания картелей и приведет к повышению прозрачности сектора транспорта.

Глава 3. Рекомендации по обеспечению сбалансированности инструментов экономического регулирования и антимонопольной политики России (на примере транспортной отрасли) на основе зарубежного опыта

Защита и развитие конкуренции представляет собой важнейшую область государственной политики, поскольку во многом именно она создает основу для потенциального экономического роста. Вместе с тем задача защиты и развития конкуренции является комплексной и требует применения широкого набора инструментов экономической политики, которые при этом могут не только гармонично сочетаться и дополнять друг друга, но и вступать в конфликт между собой, либо нивелировать действие друг друга. Подобные конфликты могут возникать как между антимонопольной политикой и инструментами экономического регулирования, так и между отдельными инструментами конкурентной политики. В этой связи возникает необходимость поиска механизмов, обеспечивающих сбалансированность инструментов государственной политики.

Важнейшим вопросом является возможность разграничения конкурентной политики и отраслевого экономического регулирования и то, на основе каких критериев это разграничение может быть осуществлено. По существу, вопрос следует поставить так – в каком случае достаточно применения антимонопольного регулирования, а в каком необходимо использование отраслевого экономического регулирования.

Ключевое различие в инструментах антимонопольного и экономического регулирования лежит в плоскости того, что первое осуществляется «ex post», в то время как второе «ex ante». Тем не менее, на практике это различие проявляется не так очевидно, как может казаться изначально. Инструменты антимонопольной политики и экономического регулирования являются взаимодополняющими и между ними нельзя провести четкое разграничение. Неоправданный переход антимонопольной политики в форму государственного регулирования может создавать избыточные административные барьеры и являться ошибкой первого рода при выборе механизма управления экономическими обменами. В то же время недостаточная компенсация изъянов рынка в случае, когда антимонопольная политика не может справиться с этой задачей, приводит к возникновению ошибок второго рода^[20].

Необходим своеобразный баланс используемых инструментов. Риск осуществления антимонопольного регулирования, связанный с тем, что оно может применяться в каждом отдельном случае по-своему, что создает некоторую неопределенность, в то время как прямое экономическое регулирование может быть основано на проведении полноценного фундаментального анализа и опыте регулирования данной сферы. С другой стороны антимонопольное регулирование позволяет закрывать провалы экономического регулирования и дополнять его в случае, когда экономическая реформа по каким-либо политическим причинам приостановлена^[21].

Таким образом, ключевым вопросом является степень, в которой экономическое регулирование полагается на инструменты ex post, и в какой степени антимонопольная политика становится регулирующей ex ante, предписывая экономическим агентам модели поведения.

В настоящее время осуществление государственного регулирования в транспортной отрасли, в частности в секторе железнодорожных перевозок, в России относится к компетенции нескольких федеральных органов исполнительной власти. Так, реализация ценовой политики осуществляется Минэкономразвития России, ФСТ России и ФАС России.

К функциям Минэкономразвития относится прогноз динамики цен, контроль тарифов и предложения по совершенствованию ценового регулирования. ФСТ прямо осуществляет ценовое регулирование субъектов естественных монополий, ФАС России контролирует соответствие политики антимонопольному законодательству, в частности, недопущение дискриминации.

Соотношение инструментов и разграничение сфер применения экономического регулирования и антимонопольной политики в секторе железнодорожных перевозок во многом определяется тем, как исторически развивалась отрасль. Наиболее интересным в этой связи является опыт стран, где отрасль не испытывала резких переходов от частного капитала к национализации и обратно, и где соотношение инструментов экономического регулирования и антимонопольной политики изменялось постепенно и становилось ответом на происходящие в секторе изменения. В этом ключе интересен опыт США, где исторически железнодорожные перевозки осуществлялись частным компаниями^[22].

Государственное регулирование железнодорожного сектора началось с принятием в 1887 г. Interstate Commerce Commission Act, которым Конгрессом США была учреждена Interstate Commerce Commission (ICC), федеральное агентство, к полномочиям которого в числе прочего относилось регулирование слияний, маршрутов и прямое регулирование ставок тарифов на железнодорожные перевозки. Целью агентства было остановить повышение ставок со стороны фирм, обладающих рыночной властью. С помощью прямого регулирования предполагалось устанавливать цены в соответствии с общественными интересами и устранить дискриминацию. The Hepburn Act 1906 г. наделил ICC полномочиями по установлению максимальных ставок тарифа, а The Transportation Act 1920 г. – полномочиями по установлению минимальных ставок тарифа и регулирования входа и выхода с рынка. К 1945 г. полномочия ведомства распространились на регулирование закрытия отдельных маршрутов, слияний, правил доступа к железнодорожным путям. Таким образом, полномочия ведомства были весьма существенными. В этой связи для сектора железнодорожных перевозок был введен иммунитет от антимонопольного регулирования, аргументированный тем, что в условиях жесткого регулирования сектора со стороны ICC цели антимонопольного регулирования достигались сами собой, и оно являлось бы избыточным и дублирующим. Этот аргумент, однако, противоречит теории захвата регулятора.

В 1970-х гг. возрастание конкуренции со стороны других видов транспорта в условиях негибкости регулирования ICC, которое не позволяло сектору подстроиться под изменение рыночных условий, привело к упадку отрасли, выражавшемся в низкой продуктивности, плохих финансовых показателях и массовых банкротствах. В попытке возродить сектор, Конгрессом было осуществлено дерегулирование посредством принятия в 1976 г. The Rail Revitalization and Regulatory Reform Act (4-R Act) и в 1980 г. наиболее масштабного дерегулирующего документа Straggers Rail Act.

Первый документ устанавливал «зону справедливости» (zone of reasonableness), в рамках которой компании могут свободно устанавливать тарифы на перевозки, облегчалась процедура выхода компаний из эксплуатации отдельных маршрутов, ослаблялись требования к сделкам экономической концентрации. Однако если ICC приходило к выводу о том, что компания занимает доминирующее положение (определяемое как контроль 70% трафика на рынке, либо если показатель отношения выручки к переменным издержкам превышал 1,8), ведомством начиналось расследование о справедливости установленных цен. В случае если тариф признавался несправедливым, предписывалось регулирование тарифа ICC^[23].

С принятием в 1980 г. Straggers Rail Act, деятельность сектора была ещё более существенно дерегулирована, и операторам была предоставлена большая свобода в установлении тарифов и выхода с рынков неприбыльных маршрутов. Однако антимонопольный иммунитет для отрасли был сохранен. Таким образом, железнодорожные компании получили возможность участвовать в антиконкурентных соглашениях и злоупотреблять своей рыночной властью.

Одним из показателей деятельности железнодорожного сектора является средняя доходная ставка, которая представляет собой отношение совокупной выручки перевозчиков от грузовых перевозок к грузообороту. В результате введения данных мер средняя доходная ставка впервые за долгие годы в США начала падать. С 1980 по 2006 г. реальная доходная ставка снизилась в два раза, что, безусловно, явилось толчком к развитию многих отраслей экономики, поскольку транспортная составляющая значительно снизилась в конечной стоимости продукции. С изданием The ICC Termination Act в 1995 г. ведомство было упразднено и вместо него было создано The Surface Transportation Board (STB), к полномочиям которого относилось определение обоснованности претензий грузоперевозчиков к железнодорожным компаниям, согласование трансакций, связанных с продажей, строительством, оставлением железнодорожных линий, а также слияниями. Однако исследователи утверждают (Johnstone, 2009, Pittman, 2010), что для грузоотправителей подобные процессы с претензией о несправедливости тарифа, установленного перевозчиком, были настолько дорогостоящими, что многим из них данный инструмент был недоступен.

Согласно The Federal Trade Commission Act (FTC Act), определяющим полномочия ведомства FTC, железнодорожная отрасль подвергается регулированию только со стороны STB, но не FTC. Иммунитет от антимонопольного регулирования, однако, распространяется на деятельность компании только в случае, если она подвергается регулированию STB, либо конкретное действие одобрено STB. Тем не менее, железнодорожные компании получили серьезные послабления, позволяющие им использовать свою рыночную власть. Так, при одобрении STB стали возможны соглашения относительно тарифов; обсуждение тарифной политики в рамках Бюро по тарифам (Rate bureaus); участие одних и тех же лиц в директорате конкурирующих компаний; навязывание дополнительных условий при продаже железнодорожный линий о недопущении на эти линии конкурентов продавца, либо требование пользоваться услугами компании-продавца на других маршрутах; также на компании, чей тариф STB признал справедливым, не распространяется правило троекратного возмещения ущерба.

Целесообразность и обоснованность предоставления таких послаблений железнодорожным компаниям ставится многими исследователями под сомнение. Существование подобных правил приводит, к примеру, к проблеме «взятых в плен грузоотправителей» (captive shippers) – ситуации, когда грузоотправители могут воспользоваться услугами только одной компании на определенном маршруте, и компания, понимая это, навязывает грузоотправителям дополнительные условия. Так, представим ситуацию, что между пунктами А и В существует две параллельных железнодорожных линии, на которых работают конкурирующие перевозчики, а между пунктами В и С функционирует только одна железнодорожная линия, на которой оперирует один из этих же перевозчиков, при этом прямой маршрут из С в А отсутствует. В этом случае грузоотправитель, которому необходимо перевезти товар из пункта С в пункт А не имеет выбора на участке С-В. Перевозчик, понимая это, может предоставлять грузоотправителю услугу по перевозке из пункта С в пункт В только при условии, что на участке В-А грузоотправитель воспользуется также услугами данного перевозчика, а не его конкурента. При этом перевозчик получает возможность назначать более высокий тариф на услуги по перевозке. Согласно оценкам Grimm и Winston, тариф, который платят «взятые в плен грузоотправители» в среднем на 20,9% выше, чем тариф для грузоотправителей, имеющих возможность выбора перевозчика. В отсутствие иммунитета от антимонопольного регулирования перевозчики, являющиеся монополистами на отдельном маршруте, были бы обвинены в отказе от предоставления услуг. Одобрение STB череды сделок в отрасли привело к существенной консолидации активов. Так, семь крупнейших железнодорожных компании в настоящее время получают 94% всего дохода на рынке^[24].