Файл: Курс лекций по административно процессуальному праву Учебное пособие.pdf

24
Существование предмета регулирования каждой отрасли российского права не вызывает ни малейших сомнений с той, однако, оговоркой, что каждый предмет отраслевого регулирования – это, как говорится, не само- цель, не изолированное самодостаточное явление, каким он фактически предстает в существующей общетеоретической концепции, а при всей его несомненной значимости – это органическая часть более высокой системы, а именно единого предмета правового регулирования для всей системы российского права.
Кроме того, у каждой отрасли российского права можно выделить нали- чие правовых норм соответствующей степени системной организации, т.е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты.
Для того чтобы выступать в качестве отрасли, группа процессуаль- ных норм, имеющая свой предмет, а также соответствующую структурную организацию, должна еще обладать реальной способностью взаимодей- ствовать с другими отраслями российского права как подсистемами одного и того же уровня. Этот признак в полной мере присущ трем группам про- цессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли
– гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно- процессуальное право.
В то же время, как известно, существуют и другие группы процессуаль- ных норм, которые, в отличие от названных, действуют в границах соот- ветствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, "потребности" которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями. Эти группа процессуальных норм не может рассматриваться как отрасль. Для такого признания у них нет третьего обязательного при- знака – взаимодействия с другими отраслями российского права на их системном уровне.
Таким образом, признаками отрасли российского права являются не только традиционные "предмет и метод", а еще наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом и способность взаимодей- ствовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня.
Так, И.В. Панова разделяя мнение В.Д. Сорокина о том, что админи- стративно-процессуальные нормы обладают всеми необходимыми призна- ками отрасли российского права, отмечает, что в соответствии с признанной в теории права позицией реально существующая группа правовых норм может являться отраслью российского права, если соответствует трем тре- бованиям: а) имеет свой предмет правового регулирования (т.е. группу обще- ственных отношений, отличающихся от иных групп качественной харак- теристикой); б) имеет соответствующую степень своей внутренней организации
(т.е. систему, позволяющую этой группе отношений выступать в качестве элемента системы права в целом, что, в свою очередь, влечет наличие обособ- ленной нормативной базы);

25
в) обладает способностью взаимодействовать не с отдельными груп- пами норм других отраслей, а с отраслями в целом (т.е. с системами такой же степени организации аналогичного уровня) с помощью метода правового регулирования. Наличие всех трех взаимосвязанных факторов позволяет рассматривать группу правовых норм в качестве отрасли российского права"
1
При определении круга общественных отношений, входящих в предмет административно-процессуального права, следует учитывать следу- ющее. В деятельности органов государственного управления постоянно и непрерывно возникают управленческие дела, которые требуют своего разре- шения.
Кроме того, граждане, их объединения, организации, предприятия и учреждения также испытывают постоянную необходимость обращаться в органы государственного управления за разрешением таких дел (регистра- ция, лицензирование, выдача различных разрешений, справок). Для того чтобы правильно решить то или иное административное дело, необходимо реализовать соответствующую норму материального административного права в конкретном индивидуальном деле. Большинство материальных норм административного права не могут быть реализованы произвольно, а лишь в определенном порядке, который и регулируется административно- процессуальным правом.
По мнению П.И. Кононова, "отрасль права должна объективно суще- ствовать в виде содержательной части соответствующей обособленной си- стемы нормативных правовых актов либо одного обособленного кодифи- цированного нормативного акта. Например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право существуют как отрасли права благодаря тому, что в системе законодательства имеются обособленные нормативные акты, содержащие нормы этих отраслей – Гражданский про- цессуальный и Уголовно-процессуальный кодекс. Если бы не было таких обособленных нормативных актов, не существовало бы и указанных отраслей права"
2
Однако весьма сомнительным представляется аргумент, согласно которому наличие обособленного нормативного акта является необходи- мым признаком отрасли права.
Административно-процессуальное законодательство неразрывно связано с административным, даже та его часть, которая формально обособлена от него в виде отдельных административно-процессуальных актов. Тем самым административно-процессуальное законодательство является составной, органической частью административного законодательства.
Конституция Российской Федерации рассматривает административное и административно-процессуальное законодательство как две самостоятельные, хотя, разумеется, и связанные между собой, отрасли российского законо- дательства.
1
Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской
Федерации. – Саратов : Приволжское книжное издательство, 2001. – С. 77.
2
Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и зако- нодательного регулирования. – Киров, 2001. – С. 62.

26
Кроме того, вряд ли нуждается в доказательствах тот факт, что, например, гражданское процессуальное право "обслуживает" гражданское материальное право и ряд примыкающих к нему иных материальных отраслей; административно-процессуальное право имеет своей задачей ре- ализацию материального административного права и ряд иных материальных отраслей; аналогичным образом проявляется связь между материальным и процессуальным уголовным правом.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости процессуальных отраслей от соответствующих материальных первые отнюдь не могут рассматриваться как производные от вторых.
Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя ее предмет и формируется под влиянием особенностей группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, а именно: фактическое общественное отношение, ставшее предметом регулирования материальной отрасли, плюс материальное правовое отношение, опосредующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его своеобразной второй стадией.
Стало быть, в сферу действия того или иного процессуального права "попадает", в сущности, соответствующее материальное правовое отношение.
Иначе и быть не может, ибо фактическое отношение, приобретая форму правового отношения с целью достижения правового результата, может это сделать только с помощью соответствующих процессуальных норм, регулирующих процедуру достижения требуемого или желаемого юриди- ческого результата.
Продолжая характеристику предмета административно-процессуального права, следует отметить, что на этот предмет, несомненно, влияние оказы- вает и наличие соответствующего вида процесса – гражданского, админи- стративного и уголовного. Как уже отмечалось, процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процес- суальной деятельности путем установления определенных правил ее отправления.
Для того чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет административно-процессуального права, прежде всего должно обратиться к характеристике предмета материального административного права.
Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административ- ного права в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права. Следует при этом сделать

27
необходимую оговорку: в рамках данной работы не ставится задача анализа предмета материального административного права. Это большая самостоятельная проблема, которой и прежде, и в настоящее время уделя- ется особое внимание.
В конечном итоге следует заключить, что предмет административно- процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части: а) общественные отношения, регулируемые материальным админи- стративным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса; б) те общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, которые (отношения) связаны с решением задач государственного управ- ления, т.е. осуществления исполнительной власти, и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти; в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.
Здесь достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права.
Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят не только эти отно- шения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответ- ствующих государственных органов, в первую очередь органов исполни- тельной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
У процессуальной отрасли двуединая задача – регулировать право- вые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т.е. опре- деленную разновидность процесса, – с другой.
Отсюда следует, что предметом регулирования административно- процессуального права являются материальные правовые отношения, воз- никающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами.
Предмет административно-процессуального права может быть опре- делен как общественные отношения, складывающиеся при рассмотрении и разрешении индивидуальных управленческих дел органами исполнитель- ной власти, а в предусмотренных законодательством случаях и другими, уполномоченными на то органами, а также общественные отношения, воз- никающие при осуществлении административного правотворчества.
Административно-процессуальное право использует императивный метод регулирования общественных отношений. Наиболее выраженным является такой элемент этого метода, как предписание, которое, прежде всего, обращено к субъектам государственного управления.

28
Рассмотрение понимание предмета и метода административно- процессуального права дает возможность определить ее как систему пра- вовых норм, регулирующую общественные отношения, складывающиеся при рассмотрении и разрешении индивидуальных административных дел, а также возникающие при осуществлении административного правотворчества.
§ 2. Система административно-процессуального права
Действующее законодательство содержит большое число админи- стративно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны обще- ственной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением формула, соглас- но которой почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешаю- щем вопросы государственного управления, наряду с материальными при- сутствуют и процессуальные административно-правовые нормы.
К слову сказать, законодательная практика и сейчас значительно опере- жает теорию, что совершенно противоестественно, но закономерно. Доста- точно вспомнить, что на протяжении нескольких десятилетий теоретические разработки административного процесса и административно-процессуального права практически были едва ли не полностью свернуты. И только за последние несколько лет эта работа несколько активизировалась.
Основой складывающейся в настоящее время отрасли административно- процессуального права, образование которой связано с появлением и утвер- ждением новых концепций и понятий, является административный процесс.
Система административно-процессуального права представляет собой научно организованную совокупность процессуально-правовых норм, распре- деленных по правовым институтам и подотраслям, которые образуют отрасль.
Система данной отрасли права, как считает В.Д. Сорокин, включает две большие группы норм. К первой группе отнесены нормы, определяю- щие цели и задачи процессуальной деятельности органов государственного управления, должностных лиц и других участников административного процесса; ко второй – нормы, регулирующие более узкий круг обществен- ных отношений, а именно: отношения, возникающие в ходе рассмотрения индивидуально-конкретных дел (порядок подготовки и принятие актов управления, порядок рассмотрения жалоб и заявлений граждан и др.). Эти виды производств и составляют особенную часть административно- процессуального права.
Административно-процессуальные нормы, выполняющие общие функции, составляют Общую часть административно-процессуального права. В этом нетрудно убедиться, если сравнить их с нормами, которые составляют Общую часть материального административного права
1
: а) закрепляющие принципы государственного управления, а также управления общественного;
1
Петров Г. И. Советское административное право. Часть Общая. – Л., 1970. – С.
31; Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. – М., 1967. – С. 64.