Файл: Курс лекций по административно процессуальному праву Учебное пособие.pdf

40 г) нормы, регулирующие деятельность политических и неполитиче- ских общественных объединений. Административно-процессуальные нормы данного вида содержатся, например, в Административном регламенте исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государ- ственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утвержденном Приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. № 96.
По видам административного производства следует различать: а) нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов органами исполнительной власти; б) нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; в) нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам; г) нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях; д) нормы, регулирующие производство по делам об административ- ных правонарушениях; е) нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления; ж) нормы, регулирующие регистрационное производство; з) нормы, регулирующие лицензионное производство; и) нормы, регулирующие исполнительное производство.
По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы традиционно делятся на три вида: а) нормы, обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путем исполнения.
Примером могут служить нормы, содержащиеся в Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденных
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г.
№ 713;
б) нормы управомочивающие, т.е. содержащие меру возможного пове- дения субъекта права. Например, нормы Закона Российской Федерации от
10 июля 1992 г. № 3266-1 "Об образовании", Постановления Правительства
Российской Федерации от 14 февраля 2008 г. № 71, утвердившего Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении);
в) нормы запрещающие, которые содержат меру должного поведения, выраженного в пассивной форме. Эти нормы реализуются путем соблюде- ния. Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в
Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в других актах.

41
По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся: а) на нормы, действующие на территории Российской Федерации независимо от их отраслевой принадлежности. Такого рода нормы содер- жатся в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, актах федеральных министерств и других федеральных органов исполни- тельной власти, действуют на всей территории Российской Федерации, за исключением случаев, специально предусмотренных данным актом. Такие случаи предусмотрены, в частности, Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", когда чрезвы- чайное положение объявлено на части территории Российской Федерации; б) нормы, действующие на территории субъекта Российской Федерации.
Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся: а) на нормы, действующие в течение неопределенного времени, т.е. до тех пор, пока они не будут отменены соответствующим органом госу- дарственной власти. Такие нормы составляют большинство действующих административно-процессуальных правил; б) нормы, действующие определенный срок. Примером могут слу- жить нормы, содержащиеся в Федеральном конституционном законе от 30 мая
2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", согласно ст. 9 которого "срок действия чрезвычайного положения, вводимого на территории Рос- сийской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее от- дельных местностях – 60 суток".
§ 3. Понятие административно-процессуального правоотношения
Административно-процессуальные правоотношения – разновидность правовых отношений; предусмотренные административно-процессуальной нормой юридические связи между конкретными субъектами администра- тивного процесса, обладающими определенными правомочиями и юриди- ческими обязанностями в сфере государственного управления.
Особенности административно-процессуальных правоотношений:
1. Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального особенностями возникновения. Для того чтобы возникло материальное отношение, необходимы: нормы права, правосубъектность,

42 юридический факт. Для того чтобы возникло административно-про- цессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм – административно-процессуальные нормы и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных адми- нистративно-правовых норм возможно возникновение административно- процессуального правоотношения.
Юридическим фактом здесь является соответствующее материальное правоотношение, в т.ч. регулируемые иными материальными отраслями российского права.
Административно-процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, а изменяется и прекраща- ется оно уже под действием иных юридических фактов.
2. Если материальные нормы административного права регулируют "статические" отношения, то процессуальные нормы регулируют отноше- ния "динамические", для которых особое значение имеют действия их субъектов.
В свою очередь действия участников административно- процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной за- коном последовательности, обусловливают известную стадийность разви- тия правоотношения.
3. Их назначение – обеспечение реализации соответствующей мате- риальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно- процессуальной нормы выступает как средство осуществления определен- ного материального отношения.
4. Более сложная структура – наличие нескольких участников, а также подвижность этих отношений.
Можно выделять основное административно-процессуальное право- отношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются, так сказать, попутными, вспомогательными.
5. Круг субъектов: участниками этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося ранее материального правоотношения, и кроме того, некоторые субъекты, которые в материальном отношении не участвуют.
Таким образом,административно-процессуальные правоотношения – это регулируемые правом отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами. От имени государственных органов могут выступать их должностные лица.

43
§ 4. Структура, содержание и виды
административно-процессуальных правоотношений
Структура административно-процессуальных правоотношений – это функциональное единство составляющих отношение элементов.
Структуру любого правоотношения образуют следующие элементы:
1. Субъекты правоотношения.
2. Объект правоотношения.
3. Права и обязанности субъектов правоотношения (содержание пра- воотношения).
Субъекты (участники) и объекты административно-процессуальных правоотношений будут рассмотрены в рамках отдельного вопроса, поэтому сразу перейдем к характеристике содержания правоотношений.
Содержанием правоотношения традиционно считается совокупность правомочий и юридических обязанностей субъектов этих отношений.
Концепция содержания правоотношения, предложенная профессором
О.С. Иоффе: в каждом правоотношении необходимо различать содержание троякого рода: материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Материаль- ное содержание правоотношения предопределяет его волевое содержание.
В свою очередь волевое содержание правоотношения закрепляется при помощи его юридического содержания, которое воплощается в субъектив- ных правах и обязанностях его участников.
Профессор В.Д. Сорокин, применяя концепцию О.С. Иоффе, пришел к следующим выводам. Решая вопрос о материальном содержании админи- стративно-процессуальных правоотношений, следует учитывать, во-первых, вторичный характер административно-процессуального правоотношения по сравнению с корреспондирующим материальным правоотношением, а во-вторых, связь административно-процессуальных правоотношений не только с материальными административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями, регулируемыми нормами других отраслей российского права.
Если материальным содержанием административно-правового (материа- льного) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуального правоотношения оказывается более сложным: его составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным адми- нистративно-правовым отношением, но также и само это материальное правоотношение.
Поэтому материальное содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя два компонента (фактический и юриди- ческий), выступающие в единстве и взаимосвязи как определенная система и представленные формулой "общественное отношение – материальное правовое отношение".

44
При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент материального содержания административно-процессуального правоот- ношения был также административно-правовым, т.к. материальное отно- шение, реализуемое с помощью административно-процессуального, может относиться и к другой отрасли российского права. Административно- процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отношения, опосредованного материальным правовым отношением.
Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и административно-процессуального, имеет, несомненно, волевую природу.
Оно проявляется прежде всего в том, что возникновение, изменение и пре- кращение правовых отношений в обществе, во-первых, связано с действием правовых норм, определенных общих правил волевого характера и, во-вторых, в каждом правоотношении заложен волевой элемент, проявляющийся в поведении участников правоотношения.
При этом имеется в виду, что юридическое содержание процессуального правоотношения, в том числе и административно-процессуального, фор- мируется под воздействием двух обстоятельств: материального содержания, т.е. тех фактических общественных, а также материальных юридических отношений, которые реализуются с помощью данного процессуального правоотношения, а также субъектного состава этого административно- процессуального правоотношения.
Материальное содержание административно-процессуальных право- отношений отражает особенности той среды государственного управления, в которой они существуют. В данном случае как материальное, так и про- цессуальное административно-правовое отношение возникает в одной из трех областей функционирования органов исполнительной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации: экономической, социально- культурной и административно-политической. Поскольку эти три сферы государственной управленческой деятельности связаны между собой, постольку и возникающие в них административно-процессуальные право- отношения также тесно связаны друг другом, являясь органической частью управленческих правоотношений вообще.
Субъектный состав того или иного административно-процессуального правоотношения обусловлен его материальным содержанием и в свою очередь предопределяет полномочия и обязанности участников различных вариантов правоотношений (гражданин и орган исполнительной власти либо его представитель; иностранный гражданин – орган исполнительной власти; орган исполнительной власти – государственный служащий и дру- гие варианты).
Классификация административно-процессуальных правоотношений
Административно-процессуальные правоотношения можно класси- фицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам

45
административного производства; 3) по отраслевой принадлежности кор- респондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников.
1. Деление административно-процессуальных правоотношений по
содержанию является комплексным. Во-первых, определенная группа отношений, регулируемых административно-процессуальным правом, носит общий характер, например, при поступлении гражданина на государствен- ную службу. Другие группы отношений, складываются в определенных отраслях государственного управления и административно-правового регулирования – промышленности, строительстве, образовании, здраво- охранении, в сфере внутренних дел, обороны и др.
2. По видам административных производств выделяют следующие административно-процессуальные правоотношения: а) возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации; б) возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; в) возникающие в производстве по административно-правовым жалобам и спорам; г) возникающие в производстве по делам о поощрениях; д) возникающие в производстве по делам об административных пра- вонарушениях; е) возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере государственного управления; ж) возникающие в регистрационном производстве; з) возникающие в лицензионном производстве; и) возникающие в исполнительном производстве.
3. При делении административно-процессуальных отношений по отрас-
левой принадлежности мы имеем дело с системой отношений, где админи- стративно-процессуальное правоотношение выступает в качестве одного из элементов системы. Это система из трех элементов: а) фактическое общественное отношение; б) материальное правовое отношение, закреп- ляющее фактическое общественное отношение; в) административно- процессуальное правоотношение.
Связь между элементами данной системы выражается в определен- ной последовательности их взаимодействия и развития. Движение этой си- стемы может осуществляться только в одном направлении: от фактическо- го общественного отношения – через материальное правоотношение – к административно-процессуальному правоотношению, выступающему в качестве заключительного элемента системы, существование которой под- чинено одной цели – достижению необходимого юридического результата.