Файл: Комитет совета федерации по обороне и безопасности.pdf

§ 2. Организационно правовые формы (механизмы)
обеспечения региональной безопасности
в субъектах Российской Федерации
На уровне субъектов Российской Федерации формируется не только законо2
дательная база региональной правовой политики в сфере безопасности, но и меха2
низмы ее реализации в виде создания координационо2консультативных органов на уровне субъекта Федерации и органов управления (координации) в структу2
рах органов исполнительной власти субъектов Федерации (комитеты, департа2
менты, управления, отделы).
Практически во всех республиках в составе Российской Федерации, а также в других субъектах Федерации (Краснодарский, Приморский, Ставропольский,
Хабаровский края, Камчатская, Саратовская, Свердловская области, г. Москва и другие) сформированы советы, комиссии по региональной безопасности в целом либо аналогичные структуры по видам безопасности (советы по экономической,
общественной, информационной, экологической, радиационной, пограничной,
пожарной безопасности и так далее).
Согласно соответствующим федеральным законам в регионах действуют ан2
титеррористические комиссии, комиссии по чрезвычайным ситуациям, по проти2
водействию экстремизму и национальной розни, по контролю над качеством и безопасностью продуктов, лекарственных средств и другие. После принятия На2
ционального плана по борьбе с коррупцией и закона о противодействии корруп2
ции практически во всех субъектах Федерации созданы антикоррупционные ко2
миссии.
В регионах создаются и специфические комиссии исходя из особенностей ситуации в них: в Республике Дагестан — по анализу реагирования на факты терроризма и террористических актов, по противодействию политическому и религиозному экстремизму; в Кабардино2Балкарской Республике — по авиаци2
онной безопасности; в Республике Карелия — по безопасности предпринима2
тельства; в Амурской области — по координации взаимодействия органов госу2
дарственной власти в сфере обеспечения безопасности населения, охраны окру2
жающей среды и
сбалансированности взаимодействия хозяйственного комплекса области с космодромом "Свободный", по защите государственной тайны и другие.
Во многих субъектах Федерации разработаны положения об указанных коор2
динирующих органах либо законы субъектов Федерации, которыми определяют2
ся их задачи, функции, персонально2ведомственный состав.
Характерен и показателен в этом плане пример и опыт Удмуртской Респуб2
лики, где в 2001 году был принят Закон "О Совете общественной безопасности
Удмуртской Республики" (действует в ред. 2007 года)
1
, достаточно предметно и полно прописывающий указанные положения, присущие подобного рода нормативным актам по данной проблематике практически во всех иных регио2
нах. Это прежде всего указание на то, что "Совет общественной безопасности республики является совещательным и консультативным органом, осуществ2
ляющим подготовку рекомендаций по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности и общества, проведения единой госу2 38 1
Закон Удмуртской Республики от 20 апреля 2001 года № 142РЗ "О Совете общественной безопасности Удмуртской Республики"
// .

дарственной политики в сфере общественной безопасности". Характерно и то,
что в числе задач Совета, среди которых преобладают обеспечение законности и правопорядка, экологическая безопасность, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, указано и определение жизненно важных интересов,
условий и факторов, представляющих им угрозу, и принятие соответствующих
мер" (выделено авт. — В.М.), что явно выходит за пределы только обществен2
ной безопасности и объемлет безопасность региона в целом. И это, как пред2
ставляется, оправданно.
Эта же двойственность проявляется и в определении функций Совета, где на2
ряду с указанным выше задачами перечислены такие, которые касаются как ми2
нимум вопросов совместного с Российской Федерацией ведения, например, "об2
суждение кандидатур на должности руководителей правоохранительных орга2
нов, расположенных на территории республики".
Неоднозначны и полномочия Совета: с одной стороны, он разрабатывает ре2
комендации, а с другой — они "обязательны для рассмотрения всеми органами,
организациями и должностными лицами, которым они адресованы".
Главный изъян подобного рода региональных нормативных актов кроется в том, что, создавая указанные выше структуры и определяя их правовой статус,
органы власти субъектов Федерации в силу объективных причин правового, орга2
низационного и политического характера не имеют объективной возможности сделать этот статус полным с правовой точки зрения.
Правовой статус, как известно, должен включать в себя и комплекс обязан2
ностей, и комплекс вытекающих из них прав. Но именно в сфере прав и полномо2
чий таких региональных советов (комиссий) и проявляется объективно сущест2
вующая проблема: в нормативных актах о них не определяется обязательность выполнения принимаемых ими решений, ответственность за это и её формы, так как это входит в противоречие с компетенцией органов власти субъектов Феде2
рации, которые не наделены полномочиями в этом плане в отношении регио2
нальных структур федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъ2
ектов.
Причины этого, как отмечено выше, имеют не только формально2правовой ха2
рактер. Представляется, что они являются в значительной мере следствием имею2
щихся на региональном уровне опасений, что самостоятельное создание такого единого для субъекта Федерации органа с предметными полномочиями может быть расценено как нарушение принципов федерализма и посягательство на ис2
ключительную компетенцию федерального центра и что это незамедлительно вы2
зовет соответствующую — как минимум прокурорскую — реакцию.
Главное же, на наш взгляд, заключается в том, что скоординированная пози2
ция федерального центра по этому непростому вопросу не выражена, а тем более не сформулирована в виде законодательного либо иного акта. Последнее, думает2
ся, является также причиной того, что единообразно построенных в субъектах
Федерации органов в сфере региональной безопасности не существует, а это, та2
ким образом, с одной стороны, не всегда позволяет комплексно и профессиональ2
но решать проблемы региональной безопасности, а с другой — не дает возможно2
сти федеральному центру иметь унифицированную опору в субъектах Федерации для реализации своих координирующих, организующих, методологических функций в интересах национальной безопасности в целом.
39

А ведь именно подобные Советы обладают уникальной возможностью ком2
плексного подхода к поиску решений по наиболее конфликтным и резонансным ситуациям последнего времени, где ведомственный (прокурорский, правоохрани2
тельный, депутатский, административный или иной, в том числе общественный)
подход бесперспективен.
Так, упомянутый выше Совет общественной безопасности Удмуртской
Республики в комплексном плане рассмотрел, например, в декабре 2006 года вопрос "О защите законных интересов граждан — участников долевого строи2
тельства" (по конкретному адресу), а в ноябре 2007 года — вопрос "О защите интересов граждан и минимизации последствий в ходе процедур банкротств хозяйствующих субъектов" (на примере конкретного предприятия) и принял по ним решения, охватывающие все актуальные в последнее время для населе2
ния проблемы.
Представляется, что именно в возможности обсуждения и решения таких комплексных и общественно значимых вопросов, прямо влияющих на состояние общественной безопасности в широком понимании, заключается специфическая ценность таких структур, создаваемых в регионах.
Вместе с тем события последнего времени (многочисленные ЧП с человече2
скими жертвами на уровне местного самоуправления, стихийные бедствия, резо2
нансные протестные акции и так далее), нарастающие проблемы миграции, кор2
рупции, наркомании и другие, накладываясь на упомянутый комплексный харак2
тер проблем безопасности регионов, на наш взгляд, диктуют необходимость создания в субъектах Российской Федерации единых по задачам структур указан2
ного плана (естественно, под руководством губернаторов) и увязывания их в еди2
ную систему обеспечения национальной безопасности.
Более того, трагические события жаркого лета 2010 года (пожары в средней полосе России и на Алтае, повлекшие гибель людей, уничтожение жилья и посев2
ных площадей, серьезные сверхбюджетные расходы федерального и регионально2
го уровней в связи с этим) еще раз ярко продемонстрировали неэффективность деятельности региональных и муниципальных властей в чрезвычайных ситуаци2
ях на существующей правовой базе, отсутствие или недостаточность норм органи2
зующего и координирующего характера, обеспечивающих комплексный подход к конкретным угрозам региональной безопасности и увязку взаимодействия в этом всех ветвей и уровней власти. Не проработан алгоритм их действий по предотвра2
щению подобных событий, скоординированных действиях при их наступлении и ликвидации их последствий, формы и основания различных видов ответственно2
сти.
В связи с этим представляется необходимой инициатива центра по разработке и введению в действие правовым федеральным актом единой, в определенной ме2
ре унифицированной, модели региональной безопасности. На это регионами об2
ращалось особое внимание на упомянутых выше заседаниях "круглых столов" ко2
митетов Государственной Думы по безопасности в 2009 году и Совета Федерации по обороне и безопасности в 2010 году. Практика создания таких органов на мес2
тах позволяет обрисовать возможную структуру (модель) системы обеспечения региональной безопасности:
40

В целом изложенные подходы уже апробированы, как указано выше, на уров2
не органов государственной власти и управления субъектов Федерации; в боль2
шинстве из них подобные структуры действуют уже достаточно давно, наработан обширный (хотя иногда и противоречивый), однако нуждающийся в обобщении и использовании опыт.
Однако заслуживает отдельного внимания проблема включения в структуры управления региональной безопасностью уровня местного самоуправления, в пра2
вовой базе которого существуют пробелы и противоречия. Одно из главных заклю2
чается в том, что в существующей правовой базе, регулирующей деятельность орга2
нов местного самоуправления (Европейская хартия о местном самоуправлении,
знаменитый 1312й федеральный закон), их компетенция в сфере обеспечения безо2
пасности практически не определена и ограничена только общественной безопас2
ностью, а с недавних пор — участием в противодействии терроризму (также, кстати,
с неопределенными полномочиями, отсутствием обязательности для исполнения на территории самоуправления принимаемых им в этой сфере решений).
Реализация закрепленных в Конституции России полномочий органов местного самоуправления в сфере организации обеспечения общественной безопасности в зна2
чительной степени ограничена, поскольку в силу своего конституционно2правового положения данные органы не наделены государственно2властными полномочиями,
позволяющими им осуществлять самостоятельное управление силами и средствами органов внутренних дел, а равно и иными правоохранительными органами.
В то же время органы местного самоуправления на подведомственной им тер2
ритории имеют право (и обязаны) принимать меры к обеспечению общественной безопасности, то есть проводить правоохранительную политику через систему го2
сударственных органов и общественных организаций.
Об этом, в частности, говорит и Федеральный закон от 6 октября 2003 года
№ 1312ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос2
сийской Федерации", который к вопросам местного значения относит организа2
цию охраны общественного порядка на территории муниципального образова2 41
ÑÎÂÅÒ
(êîîðäèíèðóþùèé îðãàí)
ðåãèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè
ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè
Ìåæðåãèîíàëüíûå
ôåäåðàëüíûå îðãàíû,
ñèëû è ñðåäñòâà
Îðãàíû, ñèëû
è ñðåäñòâà ñóáúåêòà
Ôåäåðàöèè
Ôåäåðàëüíûå îðãàíû,
ñèëû è ñðåäñòâà â
ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè
Ñèëû è ñðåäñòâà
ìåñòíîãî
ñàìîóïðàâëåíèÿ
Ðåãèîíàëüíûå è
ìåñòíûå ñòðóêòóðû
ãðàæäàíñêîãî
îáùåñòâà

ния. В то же время реализация указанной нормы требует существенной науч2
но2практической проработки.
По мнению Г.Ю. Юсениса, это обусловлено следующими обстоятельствами:
"…во2первых, достаточно общим характером самой законодательной новеллы.
Во2вторых, отсутствием как нормативного определения понятий "охрана общест2
венного порядка" и "муниципальные органы охраны общественного порядка", так и неоднозначным пониманием их содержания в теории и практике правоохранитель2
ной деятельности. В2третьих, выбором из всех возможных вариантов такого, кото2
рый в максимальной степени отвечал бы достижению главных целей данной нор2
мы: расширению демократических начал в организации местного самоуправления путем создания всех организационно2материальных и правовых условий для ре2
ального решения данного вопроса местного ведения и коренному улучшению со2
стояния общественного порядка на территориях муниципальных образований"
1
Это противоречие не способствует наиболее полной реализации полномочий в сфере обеспечения общественной безопасности, поскольку в силу своего кон2
ституционно2правового положения органы местного самоуправления не наделе2
ны государственно2властными полномочиями, позволяющими осуществлять оперативное управление силами и средствами милиции общественной безопасно2
сти. Последняя, являясь "…одним из структурных элементов системы федераль2
ных органов исполнительной власти, при осуществлении своих служебных обя2
занностей на определенной территории в большей степени руководствуется не решениями местных органов самоуправления, а нормативными актами выше2
стоящих органов внутренних дел, которым она подчинена в административ2
но2правовом отношении"
2
. Более того, сотрудники подразделений Департамента охраны общественного порядка МВД России, наделенные определенным специ2
фическим статусом государственного служащего, не могут ни входить в организа2
ционно2штатную структуру муниципальной службы, ни выполнять в порядке прямого подчинения указания органов местного самоуправления.
Неясен путь решения этой проблемы и в нормативной основе ведущегося ре2
формирования системы МВД России; более того, перевод всех его органов, в том числе подразделений общественной безопасности, на финансирование только из федерального бюджета вызывает опасения в ее усугублении.
Думается, что самого пристального внимания в этом плане заслуживает обсу2
ждаемая сейчас идея создания наряду с федеральной системой полиции само2
стоятельной муниципальной милиции с соответствующим региональным и (или)
муниципальным статусом и финансированием.
Как возможный вариант решения проблемы комплексного подхода к обеспе2
чению безопасности на районном уровне местного самоуправления в некоторых субъектах Федерации создан институт полномочных представителей губернато2
ров в муниципальных районах (Красноярский, Забайкальский
3
края). На таких представителей возложены в числе других и функции координации деятельности органов местного самоуправления районов и районных (межрайонных) подраз2
делений федеральных структур, в первую очередь в правоохранительной сфере и
42 1
Юсенис Г.Ю. О правовых и организационных мерах осуществления охраны общественного порядка ор2
ганами местного самоуправления // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. 2004. № 11. С. 98.
2
Цветков В.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере правопорядка (административ2
но2правовой критерий классификации) // Вопросы совершенствования деятельности милиции обществен2
ной безопасности. 2000. № 7. С. 106; СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3
С учетом предложений автора настоящей работы.