Файл: Комитет совета федерации по обороне и безопасности.pdf

Глава 1
Конституционные и концептуальные основы региональной
безопасности,их содержание в предметах исключительного
и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
§ 1. Понятие региональной безопасности
Термин "региональная безопасность", расшифровка этого понятия и его со2
держания в нормативной и концептуальной базе национальной безопасности фе2
дерального и регионального уровня отсутствует. В научной литературе этот тер2
мин в содержательном плане проработан недостаточно, а иногда — и противоре2
чиво.
Так, в учебнике "Общая теория национальной безопасности", изданном Рос2
сийской академией государственной службы при Президенте Российской Феде2
рации, под региональной безопасностью понимается защищенность интересов субъекта Федерации от внутренних и внешних угроз. Под внешними угрозами по2
нимаются те угрозы, источники которых располагаются за пределами данного субъекта Федерации
1
Однако буквальное понимание предложенной формулировки однозначно приводит к тому, что угрозы данному субъекту Федерации могут исходить в том числе и от соседних с ним краев, областей России, что, как представляется, не впи2
сывается в конституционные основы нашего государства.
Кроме того, в изложенной формулировке упущены два важных уровня регио2
нальной (в широком понимании этого термина) безопасности — межрегиональный
(федеральные округа), а также непосредственно обеспечивающий безопасность конкретного гражданина (личности) муниципальный уровень безопасности.
Термин "региональная безопасность" имеет достаточно широкое распростра2
нение как в приведенном словосочетании, так и в других вариантах — "националь2
ная безопасность и ее региональный аспект", "региональная политика безопасно2
сти" и так далее; достаточно обширны публикации о региональных аспектах раз2
личных видов безопасности (экономическая, пограничная, общественная,
экологическая и другие).
Субъектами Российской Федерации этот термин понимается в двух аспектах:
как комплексная безопасность субъекта Российской Федерации с проекцией задач обеспечения национальной безопасности на уровень региона;
как проекция государственной региональной политики на уровень субъекта
Российской Федерации с учетом специфических проблем безопасности субъек2
та
2
В чем же причина того, что, с одной стороны, термин в различных вариантах понимается и употребляется весьма широко и разнообразно, а с другой — проти2
воречивы и редки его содержательные определения? В том ли, что приведенные словосочетания не присутствуют в нормативной и концептуальной базе нацио2
нальной безопасности, либо в том, что региональная безопасность не может и не
9 1
Общая теория национальной безопасности. С. 226.
2
См.: Проблемы региональной безопасности в общей системе национальной безопасности Российской
Федерации//Актуальные вопросы совершенствования правовых основ региональной безопасности: "круг2
лый стол" Комитета Государственной Думы по безопасности. 28 мая 2009 года.

должна пониматься как нечто отдельное ни в правовом, ни в организацион2
но2управленческом, ни в научном смысле?
Для прояснения этого противоречия обратимся к наработкам теории нацио2
нальной безопасности, где содержание национальной безопасности классифици2
руется по нескольким критериям
1
:
по характеру угроз — внутренняя и внешняя безопасность; при этом некото2
рые авторы внутреннюю безопасность
2
справедливо подразделяют на федераль2
ную и региональную;
по видам (сферам жизнедеятельности) — военная (оборонная), экономиче2
ская, общественная, информационная, экологическая, международная (иногда применяется более подробное разделение по данному критерию);
по уровню задач государства и общества — глобальная (всеобщая), федераль2
ная (общегосударственная), региональная.
Рассмотрим роль и место регионального аспекта в каждой из выделяемых тео2
рией национальной безопасности групп.
Что касается классификации по угрозам, то их внешняя составляющая пред2
метно проявляется в региональном (межрегиональном) аспекте, например, погра2
ничной безопасности (45 субъектов Федерации являются приграничными, ряд государств имеют те или иные территориальные претензии к России, касающиеся территорий конкретных субъектов Федерации и их местного самоуправления ли2
бо федеральных округов и так далее — перечень можно продолжить).
Обращаясь к внутренним угрозам, трудно представить их без региональной составляющей в плане общефедеральных негативных тенденций и явлений, непо2
средственно проявляющихся в регионах и муниципальных образованиях (напри2
мер, их экономическое и социальное неравенство, инновационные, экологиче2
ские, миграционные, приграничные проблемы, криминальный аспект, в том числе терроризм, коррупция и так далее).
Региональный аспект совершенно очевидно проявляется и в содержании ви
дов национальной безопасности: так, в экологической сфере достаточно упомянуть озеро Байкал, Аральское море, некоторые субъекты Федерации с расположенны2
ми там предприятиями "Росатома"; в экономической — указанные выше; в воен%
ной — различная нагрузка на регионы и муниципальные образования военно2про2
мышленного комплекса и дислокации силовых структур; в сфере общественной
безопасности — различная структура преступности в регионах, особая острота от2
дельных ее видов в некоторых из них (терроризм и коррупция в Северо2Кавказ2
ском федеральном округе и так далее — перечень также можно продолжить).
Что касается классификации по уровням, то региональную составляющую, на наш взгляд, целесообразно также разделить на межрегиональную — в федераль2
ных округах и собственно региональную — в субъектах Федерации и местном са2
моуправлении. Содержательную их часть комментировать представляется из2
лишним с учетом сказанного выше.
Таким образом, региональная безопасность непосредственно входит во все сферы, виды, уровни национальной безопасности, занимая в них совершенно оп2
ределенный, а иногда и превалирующий объем, из чего можно сделать вывод, что региональная безопасность не может по своей сути, по элементам отличаться от
10 1
См.: Общая теория национальной безопасности. С. 38—48.
2
См.: Там же. С. 42—43.

понятия национальной безопасности, применяемого в российском законодатель2
стве (закон о безопасности) и в теории национальной безопасности
1
Определение "региональная безопасность" может отличаться от понятия "на2
циональная безопасность" только территориальным (то есть не содержательным)
уровнем ее реализации — органами власти и институтами гражданского общества субъектов Федерации и местного самоуправления.
Справедливо указывает на это профессор А.А. Прохожев: "…если понятие "на2
циональная безопасность" охватывает все уровни социума (от государства до лич2
ности), то региональная безопасность объемлет лишь часть территории Россий2
ской Федерации и социальную общность, проживающую в ней"
2
Исходя из сказанного, понятие региональной безопасности можно сформули2
ровать следующим образом: региональная безопасность — это состояние защи
щенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внут
ренних и внешних угроз в рамках субъекта (группы субъектов) Российской Феде
рации и органов местного самоуправления. При этом под внешними угрозами следует понимать угрозы, исходящие исключительно из2за пределов Российской
Федерации.
Следует отметить, что в Стратегии национальной безопасности
3
применено более широкое толкование термина "национальная безопасность", однако оно ка2
сается только его содержательной части и поэтому не оказывает влияния на пред2
ложенную формулировку.

ном аспекте интерпретируются и развиваются в иных, вытекающих из нее, феде2
ральных правовых и концептуальных актах.
В предмет настоящего исследования в этом плане входят Закон Российской
Федерации 1992 года "О безопасности", Концепция национальной безопасности
(в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года № 24),
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв.
Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537); а также положения проекта федерального закона о национальной безопасности.
Что касается закона о безопасности, принятого еще до начала действия Кон2
ституции России, и, как уже указывалось, в значительной мере устаревшего, то его положения, касающиеся роли и места субъектов Федерации, изложены следую2
щим образом:
в числе субъектов обеспечения безопасности (статья 2): граждане, обществен2
ные и иные организации являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями в соответствии с законодательством Российской Федерации, за%
конодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными ак%
тами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной
области, и автономных округов принятыми в пределах их компетенции в данной
сфере;
в законодательных основах обеспечения безопасности (статья 6): законода2
тельные основы обеспечения безопасности составляют Конституция России, кон%
ституции, законы, иные нормативные акты республик в составе Российской Феде%
рации и нормативные акты органов государственной власти и управления краев,
областей, автономной области и автономных округов, принятые в пределах их
компетенции в данной сфере;
в руководстве государственными органами обеспечения безопасности (статья
11): Правительство Российской Федерации организует и контролирует разра%
ботку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности подведомствен%
ными ему органами Российской Федерации, субъектов Федерации;
в финансировании деятельности по обеспечению безопасности (статья 20): в
зависимости от содержания программ, характера чрезвычайных ситуаций и их
последствий осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Федерации.
Таким образом, в законе относительно предметно прописана только роль субъектов Федерации в законодательном регулировании вопросов безопасности на своем уровне; их финансовое участие в этом ограничено возникновением чрез2
вычайных ситуаций.
Как видно, в регулировании участия органов государственной власти и управ2
ления субъектов Федерации законом о безопасности имеются серьезные упуще2
ния.
Наиболее существенными из них представляются следующие:
среди перечисленных в статье 5 принципов безопасности отсутствует прин2
цип взаимосвязи федеральной безопасности и безопасности региона (регионов);
в перечисленных в статье 8 органах, входящих в систему безопасности, органы государственной власти и управления отсутствуют, их роль в руководстве регио2
нальными органами обеспечения безопасности статье 11 не определена;
в статье 10 разграничение полномочий органов власти в системе безопасности проведено только между ветвями власти, а не по ее уровням;
12

об органах местного самоуправлении в законе о безопасности не упоминается вообще.
Разработчики законопроекта о национальной безопасности в правовом регу2
лировании места и роли региональной безопасности в общегосударственной сис2
теме безопасности продвинулись существенно дальше. Ими не только сохранено положение об участии субъектов Федерации в законодательном оформлении в сфере безопасности на своем уровне, но и четко обозначена их роль в перечне принципов обеспечения национальной безопасности. Один из них сформулиро2
ван как "системность и комплексность применения федеральными органами госу%
дарственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Фе%
дерации политических, организационных, социально%экономических, информаци%
онных, правовых и иных мер обеспечения безопасности".
Более четко обозначена роль регионов в содержании деятельности по обеспе2
чению безопасности, куда входит "координация деятельности федеральных орга%
нов государственной власти, органов государственной власти субъектов Россий%
ской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безо%
пасности".
В полномочиях Правительства России в сфере, касающейся регионального аспекта безопасности, указано, что оно "обеспечивает… органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления сред%
ствами и ресурсами, необходимыми для выполнения задач в области обеспечения
безопасности".
Наконец, четко определена их правовая ниша, иными словами, место в рас2
сматриваемой сфере: "…органы государственной власти субъектов Российской Фе%
дерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспе%
чивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспече%
ния безопасности".
Как видим, большинство упущений устаревшего закона практически исправ2
лено, в том числе и игнорирование им системы местного самоуправления.
Аналогичные тенденции просматриваются и в развитии регионального аспек2
та в концептуальных основах национальной безопасности с учетом практики реа2
лизации упомянутого закона о безопасности и конституционных основ, нарас2
тающих в этой сфере потребностей, изменившихся в конце 19902х годов внешних и внутренних реалий в России. Указом Президента Российской Федерации от 17
декабря 1997 года № 1300 была утверждена Концепция национальной безопасно2
сти Российской Федерации" (с изм. от 10 января 2000 года). В ней сделана попыт2
ка если не законодательно, то концептуально — силой указа Президента России —
устранить хотя бы часть недостатков устаревшего закона. В известной мере это удалось сделать.
Так, в пункте 2 уже первого упомянутого указа об утверждении Концепции национальной безопасности сказано: "Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации руко2
водствоваться положениями Концепции… в практической деятельности и при разработке документов, касающихся обеспечения национальных интересов Рос2
сийской Федерации".
Таким образом, субъекты Федерации были впервые прямо, наряду с органами федерального центра, включены в единую систему органов — участников реализа2
ции политики национальной безопасности.
13