Файл: Реформа местного самоуправления в России: проблема адаптации зарубежного опыта (на примере муниципальной службы…).pdf
Добавлен: 18.06.2023
Просмотров: 82
Скачиваний: 5
введение
Актуальность темы. Новый этап развития местного самоуправления - одной из основ конституционного строя, формы народовластия, управленческой системы решения вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий - начат с принятием статутного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года[1]. Как относительно самостоятельный уровень власти и территориальной организации жизнедеятельности местное самоуправление на основе Конституции Российской Федерации 1993 года и Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года, региональных законов о местном самоуправлении, принятых в предшествующее десятилетие, в основном было сформировано, прошло этап становления и стало управленческой реальностью. Однако требовалось время для закрепления принципов Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 1985 год), ратифицированной Россией в 1998 году.
Необходимость развития объективировалась тем, что выявились существенные недостатки в территориальной организации и правовом регулировании местной власти, в закреплении вопросов местного значения за муниципальными образованиями различных типов, а также в механизме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при разграничении полномочий государственных и местных органов в бюджетной сфере, системе налогообложения, обеспечении финансовой автономии муниципалитетов. Местное самоуправление как действующий институт самоорганизации населения не было создано, и потребовался длительный переход от системы субъектно-объектных отношений к системе субъектно-субъектных взаимоотношений, в которой органы местной власти и население выступали бы равноправными партнерами.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере муниципальной службы Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, составляющие правовую основу муниципальной службы Российской Федерации.
Цель исследования – изучить процессы реформу местного самоуправления в России и проблемы адаптации зарубежного опыта на примере муниципальной службы г.о. Тольятти.
Задачи исследования:
- рассмотреть понятие муниципальной службы как вида публичной службы;
- выявить организационно-правовые и функциональные принципы муниципальной службы;
- проанализировать нормативно-правовое регулирование института муниципальной службы в Российской Федерации;
- исследовать понятие муниципального служащего;
- определить особенности порядка поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения на примере г.о. Тольятти Самарской области;
- выявить вопросы, связанные с кадровым составом муниципальной службы в г.о. Тольятти.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Глава 1. ФАКТОР ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА И РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
1.1.Предппосылки реформирования местного самоуправления в РФ
С принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ взят курс на осуществление новой муниципальной реформы. На устранение недостатков и исполнение задач по развитию местного самоуправления были нацелены структуры федеральной власти, ориентированы региональные власти, руководители муниципалитетов и население, чтобы обеспечить результативность реформы, «равнозначной по целям и характеру революционным изменениям»[2]. Конкретные задачи поставлены перед наукой, в частности, в связи с необходимостью формирования эффективных моделей местного самоуправления в субъектах РФ. Заметим, что ситуация с реформированием российского местного самоуправления, усложненная кризисными событиями в мировой экономике, начавшимися с 2008 года, остается сложной и противоречивой. Это подтверждается аналитическим докладом Института современного развития[3] и материалами комплексного исследования муниципальной реформы за 2003-2008 годы[4]. Муниципальная автономия в действительности оказалась ограниченной. Отношения по принципу «начальник - подчиненный» остались распространенными между главами субъектов Федерации и главами районов, городских округов, между главами районов и поселений. Особенно жесткие вертикальные отношения сложились по линии «регион - муниципальный район»: через функциональную необходимость и стереотипы деятельности, финансовую зависимость, совместное решение задач и выполнение переданных государственных полномочий в ряде регионов произошло фактическое огосударствление муниципальных районов.
Продолжают оставаться востребованными исследования факторов и процессов, посредством которых может быть активизировано развитие местного самоуправления. Важными представляются изыскания в базисной сфере муниципального строительства, исследование механизма распределения налогов между бюджетами различных уровней и источников доходов, предлагаемых федеральным центром местным бюджетам. Существенно, например, выявление причин растущей зависимости местного самоуправления от бюджетных поступлений, способов ограничения усиливающейся централизации в системе межбюджетных связей не в пользу муниципального уровня власти. Оригинальный материал по этой проблеме предложен в статье Н. С. Рутковской «Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: основные направления, проблемы и перспективы»[5].
В ряду факторов, оказывающих влияние на практику муниципального развития, находится зарубежный опыт местного самоуправления, приемлемый к внедрению в нашей стране. Что представляют собой основные составляющие развитого опыта, требующие исследования в рамках формирующейся отечественной муниципальной науки? Каковы их основные характеристики, позитивное содержание которых возможно адаптировать к условиям современной России?
Прежде всего, необходимо учитывать опыт правовой обеспеченности местного самоуправления в развитых странах. Здесь существенны основные акты международного права по вопросам определения принципов, целей и задач, функций и особенностей организации местного самоуправления в условиях демократии. Так, в п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения»[6]. Международные гарантии муниципалитетам при обеспечении организации, правовых рамок территориального сотрудничества содержатся в Европейской рамочной конвенции по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ или властей[7].
Важно подчеркнуть, что Европейской хартией закрепляется политическое содержание местного самоуправления как властного института: «Власть, данная местным органам управления, должна быть полной и исключительной <...> не должна подрываться и ограничиваться другими, центральными или региональными властями, исключая предусмотренные законом случаи» (п. 4, ст. 4). «Местные власти должны в рамках закона иметь полную свободу действий по осуществлению их инициатив в отношении любого вопроса, который не исключен из их компетенции и не передан другим властям» (п. 3, ст. 4). Эти положения - определяющие для местного самоуправления в развитых странах. Так, в ФРГ основной закон характеризует общины наряду с Федерацией и землями как уровень власти, где народ должен иметь свое представительство (п. 1, ст. 28)[8].
Политическое содержание местного самоуправления, значимость его властных и законных интересов как фактор развития государственности существенны для признания в России: в этом залог укрепления основ конституционного строя и упрочения системы народовластия в стране. Исследовательская позиция по отношению к отрицанию политического содержания в муниципальной форме народовластия, к ограничению политической сферы федеральным и региональным основными уровнями системы публичной власти Российской Федерации («муниципальные образования, их народ обладают публичной неполитической и, разумеется, негосударственной властью»[9]) критично воспринята не только политологами, но в среде профессиональных юристов[10]. Представляется адекватным определение местного самоуправления в рамках новой отрасли права - муниципальном праве как властного института и «формы политической самоорганизации локальных сообществ»[11].
1.2. Роль зарубежного опыта в реформировании местного самоуправления
Если обратиться к опыту правого регулирования местного самоуправления в США, то здесь значимы: а) практика «гомруля» (home rule) о закреплении права местных единиц на собственные хартии местного самоуправления; б) приоритетность «правила Д. Диллона» - муниципалитет вправе делать только то, что разрешено законами штата; в) принцип uires vires - «позитивного регулирования» деятельности местных органов (объем полномочий муниципалитетов устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей в хартиях самоуправления); г) принятие штатами специальных законов sunset laws, согласно которым небольшие муниципальные администрации регулярно должны подтверждать свою необходимость, иначе им грозит роспуск; д) реализация принципов инкорпорации и финансовой автономии муниципалитетов; е) обеспечение полноты реализации формулы «муниципалитеты - креатуры штатов», вытекающей из сути раздела 4 ст. 4 Конституции США (о данной каждому штату гарантии иметь республиканскую форму правления)[12]. Необходимо, однако, отметить, что в США государственные органы штата как субъекта Федерации оставляют за собой право и на вторжение в сферу деятельности местных властей, но только в исключительных случаях и по закону (например, при выходе органов местной власти за пределы собственных полномочий, оговоренных в хартиях местного самоуправления, и нарушении законов штата муниципальными корпорациями и их объединениями).
В развитых странах базовые структуры местного самоуправления: муниципалитеты США, коммуны Франции, общины ФРГ - это инкорпорированные местные сообщества со статусом юридических лиц в правовой системе. В ФРГ общины как публично-правовые корпорации являются самоуправляющимися территориальными общностями, которые осуществляют властные полномочия на определенной территории. Эти общности характеризуются наличием жителей, территории, властных полномочий и обладают правоспособностью, так как являются юридическими лицами публичного права. Общинные корпорации также обладают дееспособностью и деликтоспособностью.
В российской практике правового обеспечения признается только гражданско-правовая субъектность муниципальных образований: в правоотношениях они выступают подобно юридическим лицам, а статусное право юридического лица закреплено за органами местного самоуправления (ст. 124)[13].
Важно учитывать и то, что в правоприменительной терминологии в законах и нормативных правовых актах российский законодатель, согласно п. 1 ст. 2 № 131-ФЗ, установил применение в одном значении определений «местный» и «муниципальный», а также образованных на их основе слов и сочетаний применительно к местному самоуправлению. Этим установлено, что в отечественной системе местного самоуправления функционируют муниципальные образования, но нет иных видов местных единиц. В США, например, в системе местного самоуправления помимо муниципалитетов четырех видов (сити, таун, бороу, вилидж), характеризующих городской тип самоуправления, интересы местного населения обеспечивают органы самоуправления графств, тауншипов и специальных округов. В современной Франции в трехуровневой системе местного управления наряду с более чем 36 700 коммунами функционируют 101 департамент и 22 региона - административно-территориальные единицы, наделенные статусом местных коллективов. В ФРГ наряду с четырьмя управленческими типами общинного самоуправления (Северогерманский совет, Южногерманский совет, «Неправильный магистрат», бургомистр) в двухуровневой системе местного самоуправления интересы граждан обеспечивают органы местной власти районов (уездов) и городов-районов.
Значимой составляющей зарубежного опыта выступает государственная поддержка разнообразных форм местных единиц. В США, например, в целях финансовой поддержки местной жизнедеятельности центральные власти обеспечивают предоставление местным органам субсидий и субвенций. В стране действует более 60 федеральных программ, направленных на поддержку развития муниципалитетов, функционируют подсистемы предоставления важнейших и блоковых грантов, субвенций нового федерализма по варианту general revenue sharing. Используются и прямые контакты федеральных органов с органами местной власти с подключением системы федеральных займов и федерального гарантирования займов, получаемых муниципалитетами из других источников. Отмечая роль субвенций для местного самоуправления, профессор Ричмондского университета А. Ганликс констатирует, что ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с государством, не существует ни одной функции местного самоуправления, под которую не принята была бы соответствующая федеральная программа[14].