Файл: Реформа местного самоуправления в России: проблема адаптации зарубежного опыта (на примере муниципальной службы…).pdf
Добавлен: 18.06.2023
Просмотров: 83
Скачиваний: 5
На субъекты Федерации (штаты) возложена ответственность за строительство шоссейных дорог, частично - за развитие сетей электро- и газоснабжения на местных территориях. Существенным источником городских бюджетов в США являются отчисления из бюджетов штатов. По таким статьям расходов, как дорожное строительство, образование и социальное обеспечение, ассигнования штатов составляют соответственно 33%, 50%, 80% совокупных средств органов местного самоуправления. Ежегодный совокупный доход местных органов управления в среднем составляет 438,8 млрд долларов. В общей сумме доходов местных органов две трети обеспечиваются собственными источниками, а одна треть формируется за счет передачи средств из федерального бюджета и бюджетов штатов[15].
Финансовая поддержка из бюджетов вышестоящих уровней государственного управления сегодня важнейшая основа совместного осуществления многих социальных и экономических программ в США на местном уровне.
Значима финансовая поддержка местных сообществ и во Франции, где государственные дотации в бюджет коммун составляют 35%. В условиях проводимой в стране реформы - децентрализации административно-территориального управления - действует эффективная система контрактного вовлечения частного предпринимательства в сферу муниципального хозяйства. Ее основные формы - концессия, аренда, заинтересованное управление. Для обеспечения финансовой самостоятельности коммун и коммунального налогообложения закреплены четыре основных местных налога: на недвижимость, на природные ресурсы, за проживание, профессиональный налог.
В зарубежной практике местного самоуправления существенен опыт программирования развития муниципалитетов2, который может быть востребован городскими муниципальными образованиями России, так как конкретной формой обеспечения муниципальных интересов являются проекты и программы комплексного социально-экономического развития (далее - ПКСЭР). При внедрении опыт соотносим с отечественными вариантами программного развития российских городов (например, технополис «Заречный» в Свердловской области, культурный комплекс Архангельска, модель программирования развития для малых городов в г. Мышкин Ярославской области). Учет зарубежного опыта позволяет совершенствовать российские отраслевые и комплексные (собственно ПКСЭР по их содержательному основанию) муниципальные программы, вычленять среди них вертикальные и горизонтальные - связанные с ресурсным, информационным, финансовым обеспечением, задействовать независимые программы коммерческого характера.
В ФРГ в качестве инструмента развития городских общин действует национальный проект развития городов «Nationalen Stadtentwicklungspolitik»3, в состав которого включен ряд специальных программ, отражающих текущее и инновационное развитие городских территорий. В программах отражена не только правовая, экономическая, управленческая политика городских органов власти по развитию, но и определены формы и уровень вовлеченности населения в систему городского развития. Подобная политика сфокусирована на создании новых практических форм сотрудничества и партнерства. При этом федеральные органы финансируют только треть программ проекта - около 890 млн евро. С учетом финансового участия субъектов Федерации - федеральных земель и общин - общая сумма проекта составила в 2009 году 2,7 млрд евро. В 2010 году федеральное правительство предоставило для реализации программного проекта развития немецких городов дополнительно 95 млн евро федеральных средств.
Для развития российского местного самоуправления существенен зарубежный опыт структурной организации и формирования муниципальной власти. В практических моделях муниципальной организации «мэр - совет», менеджерной, комиссионной моделях и др. на основе оптимального соотношения основных компонентов структуры (представительного органа, высшего должностного лица, местной администрации) при наделении их в различных пропорциях полномочиями местного самоуправления выстраивается и модель, адекватная набору функций органов местного самоуправления в муниципалитете. Например, преимущество использования мажоритарной системы выборов в одномандатных округах в том, что избранные по этой системе депутаты более приближены к своим избирателям, хорошо знают избирательные округа и интересы жителей (система наиболее приемлема для малых муниципалитетов).
При пропорциональной системе, основанной на выборе списков избирательных объединений, личные связи и персональная ответственность депутатов перед избирателями не играют большой роли. Однако трудности применения этой избирательной системы связаны с неразвитостью политической структуры российского общества, низкой политической и правовой культурой населения и отсутствием устойчивых муниципальных избирательных объединений, основанных на общности взглядов о путях развития муниципального образования.
По второй модели выборы проходят также в два тура, но с использованием как мажоритарной, так и пропорциональной системы. Избираемые выставляют кандидатуры не индивидуально, а в составе закрытых списков партий.
Существенная составляющая зарубежного опыта и эффективности местного самоуправления - контроль со стороны органов государственной власти.
В современной Германии задействованы оба типа государственного контроля. Во-первых, государственными, в частности земельными органами, осуществляется правовой контроль законности решений и действий местных властей районов (крайстагов и ландратов) и общин (общинных советов и бургомистров). Во-вторых, государственными органами осуществляется административный контроль, например руководителем окружной земельной администрации в отношении районов и общин при исполнении местными органами порученных государственных задач. Показательны для адаптации в современной России управленческая практика земли [16]
Северный Рейн - Вестфалия и опыт организации местного самоуправления в земле Бавария[17]. На эффективность опыта Германии по надзору за законностью действий местных органов власти в целях повышения эффективности муниципального управления в России указывают и российские исследователи[18].
В силу утверждения двухуровневой системы местного самоуправления и в целях обеспечения поселенческого принципа территориальной организации муниципальной практики в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в субъектах РФ резко возросло число муниципальных образований, особенно городских и сельских поселений в составе муниципальных районов.
Количественный рост местных единиц актуализировал проблемы координации и взаимодействия государственной региональной власти и органов муниципальных образований на территории конкретного субъекта РФ. В связи с этим представляется важным адаптировать российским условиям зарубежный опыт взаимодействия государственных и муниципальных органов управления с использованием эффективных механизмов координации их деятельности на территории регионов.
Франция имеет уникальный опыт децентрализации административно-территориального управления с изменением режима контроля префекта на местных территориях посредством перехода от априорного варианта на апостериорный с конкретизацией компетенции местной представительной и исполнительной власти, способов взаимодействия местных и государственных органов. Обратим внимание и на то, что в унитарной модели государственного устройства Франции взаимодействие регионального и других уровней местного управления, например департаментов и коммун, которое имело свои особенности до реформы административно-территориального управления (например, регионы до марта 1986 года являлись государственными территориальными образованиями с государственной системой управления), обретает в условиях децентрализации новое качество. В соответствии с целями реформы (децентрализации) административно-территориального управления (активизация потенциала населения, развитие демократии, повышение качества управляемости территорий в стране) регионы были трансформированы в самоуправляемые территориальные единицы с собственными выборными органами и получили статус местных коллективов в новой трехуровневой системе французского местного управления.
Интерес представляет и опыт работы окружной администрации в ФРГ по координации государственного и местного управления, поддержке и контролю местного самоуправления. Здесь эффективной формой взаимодействия земельных государственных органов и местного управления выступает институт главы окружной администрации. В земле Бавария, например, семь земельных округов. Окружная администрация Франкфурта (земля Гессен) реализует цели координации и планомерного развития районов и общин, обеспечивает землеустройство в округе, развитие инфраструктуры, перспективное планирование, согласование экономических и хозяйственных интересов входящих в округ местных единиц.
Окружной президент действует в правовом режиме, установленном, например, в земле Северный Рейн - Вестфалия, законом «Об организации управления землей». Президент земельного округа реализует четыре группы основных полномочий: а) полномочия собственной компетенции, связанные с обеспечением функций государственного управления в земельном округе; б) контрольные полномочия в отношении местных единиц, функционирующих на территории округа, двух видов - общий надзор при реализации местными управленческими структурами собственной компетенции и административный контроль возложенных на местные органы государственных обязанностей; в) полномочия инстанции, опосредствующей жалобы населения в суд на неправомерные действия администрации; г) полномочия планирующего органа, в соответствии с которыми осуществляется координационное планирование транспортных магистралей и развития электросетей, мероприятий по охране окружающей среды в округе, развитию сельского и лесного хозяйства. Глава окружной администрации координирует также привлечение частного капитала в эти сферы[19].
Существенной составляющей муниципального управления в развитых странах является опыт межмуниципальной кооперации, деятельности объединений и союзов местных единиц, приемлемый для современной России. Отметим интегрирующую роль 282 метрополитенских регионов в США, в ряду которых Нью-Йорк - север Нью-Джерси - Лонг-Айленд, Лос-Анджелес - Анахайм - Риверсайд, Миннеаполис - Сент-Пол[20], формы межкоммунального сотрудничества во Франции (скооперированные государственные организации, коммунальные синдикаты, дистрикты, городские сообщества в Бордо, Дюнкерке, Лилле, Лионе, Страсбурге, Шербуре и 160 специализированных межкоммунальных округов), уникальный опыт функционирования межобщинных объединений в ФРГ по модели ассоциации городских и сельских общин Саарбрюккен в земле Саар.
В немецких землях как субъектах Федерации действуют съезд городов (объединяет города не районного подчинения), союз городов и общин (объединяет местные единицы районного подчинения), съезд районов (объединяет районы). Общефедеральными ассоциациями являются Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. В состав Немецкого союза входит 735 членов, в их числе 144 города - непосредственных члена, 601 город - косвенный член, входящий в 11 земельных союзов. В Немецкий союз городов также входят 8 региональных и специализированных союзов в качестве его чрезвычайных членов. Сегодня межмуниципальное сотрудничество за рубежом и возможности его осуществления в России посредством различных форм межмуниципальной кооперации сдвигаются в фокус приоритетных исследований местного самоуправления[21].
Уровни местного самоуправления - власти, максимально приближенной к населению, - функционируют в развитых странах в режиме децентрализации и разграниченной компетенции, что способствует местной жизнедеятельности и проявляется в эффективности комплексного развития и социальной организации местных единиц. Во Франции прямая поддержка коммун идет от департаментов и регионов в трехуровневой системе местного самоуправления. Департаменты оказывают помощь коммунам по вопросам занятости населения, созданию новых предприятий. Регионы поддерживают департаменты и коммуны финансовыми средствами; на этой основе утверждаются новые формы взаимодействия, например, создаются специальные совместные комиссии. Регионы в виде общей дотации децентрализации выделяют премии, используют специальные региональные субсидии (до 20%) в бюджеты коммун для стимулирования экономических процессов и хозяйственного развития (жилье, строительство, дороги, благоустройство территорий). Коммуны наряду с департаментами ведают архивами, библиотеками, музеями, художественными школами, совместно участвуют в гарантированном обеспечении специальных выплат по обеспечению восстановительного дохода социальных слоев, впавших в бедность.