Файл: Управление государственными и муниципальными финансами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат (Субсидии государственным (муниципальным) учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания).pdf
Добавлен: 18.06.2023
Просмотров: 61
Скачиваний: 2
– за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных ст. 18 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Федеральный закон N 44-ФЗ), и обоснованности закупок;
– соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренных ст. 19 Федерального закона N 44-ФЗ;
– обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;
– применением заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
– соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
– своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
– соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.
Так, Федеральным казначейством проводятся камеральные проверки планирования закупок для обеспечения государственных нужд. В отдельных субъектах Российской Федерации по централизованному заданию проводятся плановые проверки осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контроля за соблюдением исполнения законодательства Российской Федерации о контрактной системе.
По результатам проведенных проверок Федеральное казначейство выносит субъектам контроля предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, направляет информационные письма о недопущении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг в дальнейшем и об усилении внутриведомственного контроля.
В рамках проведенных камеральных проверок осуществляется контроль за соблюдением федеральными органами исполнительной власти правил нормирования в сфере закупок, предусмотренных ст. 19 Федерального закона N 44-ФЗ, правил определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2014 N 1084 (далее - Постановление N 1084), требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.05.2015 N 479 <6> (далее - Постановление N 479), и правил определения требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.09.2015 N 927.
К наиболее часто встречающимся нарушениям в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд относятся следующие нарушения[8]:
– требований п. 1, 2 ч. 18 ст. 22 Федерального закона N 44-ФЗ в части использования ненадлежащих общедоступных источников информации с целью обоснования начальной (максимальной) цены контракта;
– требований ч. 2 и 5 ст. 22 Федерального закона N 44-ФЗ в части использования в обосновании начальной (максимальной) цены контракта коммерческих предложений, не соответствующих требованиям Закона о контрактной системе, и обосновании, содержащем ошибочные расчеты;
– требований п. 5, 14 Постановления N 479 в части неразмещения в Единой информационной системе для проведения обсуждения в целях общественного контроля проектов приказов о нормативных затратах, требованиях к отдельным видам товаров, работ, услуг и пояснительной записки к нему, а также отсутствие обязательного ежегодного пересмотра нормативных затрат;
– требований п. 2 Постановления N 1084 в части утверждения нормативных затрат позднее установленных сроков.
В ходе проведения контрольных мероприятий имеют место факты, формально соответствующие требованиям Федерального закона N 44-ФЗ, но имеющие признаки нарушений.
Так, для определения начальной (максимальной) цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) используются ценовые предложения от нескольких юридических лиц, которые, по данным ЕГРЮЛ, связаны между собой (один учредитель, директор, адрес фактического местонахождения и регистрации). Фактически при этом заказчик товаров, работ и услуг для государственных нужд направляет запрос на определение начальной (максимальной) цены контракта одному возможному бенефициару, что является нарушением ч. 5 ст. 22 Федерального закона N 44-ФЗ. Указанные факты могут свидетельствовать о сговоре заказчика и потенциального исполнителя с целью завышения начальной (максимальной) цены контракта.
В этой связи необходимо внесение в законодательство о контрактной системе запрета на использование при определении начальной (максимальной) цены контракта ценовых предложений от аффилированных юридических лиц.
Выявляются факты необоснованного планирования и осуществления закупок, работ, по предмету которых должны осуществляются федеральным органом исполнительной власти в соответствии с его учредительными документами (аутсорсинг).
В этой связи необходима конкретизация требований ст. 13 и 18 Федерального N 44-ФЗ с целью недопущения передачи на аутсорсинг федеральным органом исполнительной власти своих функций и полномочий, предусмотренных учредительными документами.
Следует отметить, что в связи с принятием поправок в БК РФ, введенных Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <8>, внесены изменения в ст. 34 БК РФ, определяющую один из принципов, на основании которых функционирует бюджетная система, а именно понятие эффективности использования бюджетных средств. Теперь под данным принципом понимается совокупность достижения двух целей – экономности расходов и результативности расходов. Ранее результативность стояла в одном ряду с самим понятием эффективности, хотя, по сути, и в прежней редакции эффективность рассматривалась как достижение именно этих двух целей – экономности и результативности. Законодатель лишь привел текст статьи в соответствие с содержанием понятия эффективности.
Статьями 28 и 34 БК РФ в числе принципов бюджетной системы Российской Федерации установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
При этом следует обратить внимание, что более детальное нормативное регулирование вопросов эффективности использования бюджетных средств, в частности, для целей ее оценки уполномоченными органами в ходе осуществления государственного финансового контроля, в том числе применительно к конкретной расходной операции, в настоящее время отсутствует. Так, БК РФ не содержит определения понятия "эффективность использования бюджетных средств", а также состава нарушения бюджетного законодательства "неэффективное использование бюджетных средств".
Анализ содержания ст. 34 БК РФ позволяет сделать вывод о том, что нарушением принципа эффективности использования бюджетных средств является:
– достижение получателем бюджетных средств заданного результата с использованием большего объема средств по сравнению наименьшим возможным объемом;
– недостижение заданного результата независимо от объема средств;
– недостижение получателем бюджетных средств наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств. Таким образом, из буквального толкования указанной нормы (ст. 34 БК РФ) следует, что эффективность использования средств поставлена в зависимость от достижения (или недостижения) некоторого результата, однако само понятие результата использования бюджетных средств не определено. В иных нормативных актах, как правило, также не названы критерии, позволяющие оценить достигнутый результат как наилучший либо не являющийся таковым.
Указанное существенно затрудняет квалификацию и доказывание неэффективного использования бюджетных средств, а следовательно, значительно сокращает возможности защиты интересов государства в случае оспаривания в судебном порядке выводов Федерального казначейства о неэффективном использовании бюджетных средств.
В этой связи необходимо принимать во внимание позицию Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, высказанную в Постановлении от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации". Арбитражным судам разъяснено следующее: при рассмотрении дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа, указанного в ст. 34 БК РФ, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции, в связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Таким образом, в целях обеспечения надлежащего контроля за соблюдением принципа эффективности при использовании бюджетных средств необходимо нормативно закрепить понятие "заданный результат", установить уровень максимально допустимого объема использования денежных средств для достижения такого результата, определить количественные и качественные характеристики наилучшего результата, то есть разработать критерии эффективности использования бюджетных средств.
Кроме того, ввести в законодательство Российской Федерации понятие бюджетного нарушения "нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств" с установлением мер ответственности за его совершение.
Глава 3. Субсидии государственным (муниципальным) учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания
В предлагаемом проекте помимо указанного вида субсидий для таких юридических лиц, как государственные и муниципальные учреждения, предусмотрено еще два вида субсидий:
– на иные цели. Вместе с этими видами ассигнований упоминаются также гранты в виде субсидий бюджетным и автономным учреждениям;
– на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности (предоставляются также унитарным предприятиям).
Таким образом, значительных изменений, собственно, в составе субсидий для бюджетных и автономных учреждений по сравнению с действующим законодательством (ст. ст. 69.1 и 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации) не произошло. Однако можно признать новшеством трактовку в ст. 48 проекта новой редакции БК РФ природы предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания как договорного обязательства. В указанной норме предполагается закрепить, что в число расходных обязательств входят в том числе договорные обязательства по оказанию государственных или муниципальных услуг (выполнению работ) и выполнению функций государственных и муниципальных органов и казенных учреждений, в том числе при оказании названных услуг (выполнении работ) юридическим и (или) физическим лицам, включая средства для исполнения договорных обязательств по предоставлению субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного или муниципального задания и на иные цели, грантов бюджетным и автономным учреждениям и субсидий бюджетным и автономным учреждениям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности.
Если применительно к грантам или субсидиям учреждениям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной или муниципальной собственности еще можно признать договорную природу таких отношений, то договорный характер обязательств по предоставлению субсидий на финансовое обеспечение выполнения задания требует обсуждения[9].
На первый взгляд договорный характер исследуемых отношений может вытекать из того, что указанная субсидия в настоящее время в соответствии с действующей ст. 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставляется бюджетному или автономному учреждению после подписания соглашения с органом, выполняющим функции учредителя от лица публично-правового образования. Однако, представляется, что данное соглашение вряд ли можно признать договором (даже с учетом особенностей, присущих финансово-правовым договорам и выявленным в литературе).