Файл: Управление государственными и муниципальными финансами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат (Субсидии государственным (муниципальным) учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания).pdf
Добавлен: 18.06.2023
Просмотров: 58
Скачиваний: 2
А.В. Ильин в своих работах справедливо отмечает, что соглашения между учредителем и учреждением таковыми в собственном смысле слова не являются, поскольку заключение названного соглашения для обеих сторон является обязательным, вариативность условий соглашения минимальна, при этом сами условия не являются предметом согласования воль участников такого соглашения, так как размер субсидии практически предопределен заданием, на исполнение которого предоставляется субсидия. Соответственно, основанием для предоставления учреждению субсидии служит не соглашение, которому, как правило, свойственно свободное согласование волеизъявлений его участников, а административный ненормативный правовой акт, в рамках которого воля учреждения не имеет для учредителя самостоятельного значения, так как рассматриваемое соглашение практически ничем, кроме названия, от такого акта не отличается. Таким образом, делает вывод автор, само производство публичным субъектом публичных услуг предполагает отрицание самостоятельности учреждений по отношению к публичному субъекту, вследствие чего публичный субъект полностью предопределяет волю государственных учреждений в отношении необходимости оказания ими государственных услуг.
Предлагаемые в проекте новой редакции БК РФ правила предоставления указанного вида расходных обязательств также подчеркивают публичный, властный характер отношений по предоставлению таких субсидий. Не ставя себе целью сравнить действующий и проектируемый порядки между собой, все же обратим внимание, что в проекте предоставление субсидии – это не вид бюджетных ассигнований, как в действующем Бюджетном кодексе Российской Федерации, а вид расходных обязательств.
Итак, в соответствии с проектом новой редакции БК РФ расходы бюджета на предоставление бюджетным и автономным учреждениям субсидий на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ юридическим и (или) физическим лицам должны будут осуществляются в соответствии с порядком предоставления указанных субсидий из бюджета учреждениям соответствующего уровня, утвержденным соответственно нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа власти соответствующего публично-правового образования (муниципальными правовыми актами местной администрации).
Таким образом, практически все нюансы предоставления субсидий по-прежнему будут регулироваться нормативными правовыми актами и не оставлять свободы для принятия решений ни учреждению, ни его учредителю. В данных нормативных актах должны регламентироваться:
– порядок определения объема финансового обеспечения выполнения задания учреждениями на основании нормативных затрат на оказание услуг/выполнение работ, включая расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, используемого для выполнения задания, а также расходы на аренду указанного имущества (в настоящее время расходы на аренду имущества в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации отдельно не выделяются, а лишь учитываются при расчете базового норматива затрат на общехозяйственные нужды на оказание конкретной услуги), и расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается такое имущество, в том числе земельные участки;
– правила расчета и утверждения нормативных затрат на оказание услуг на основе базовых нормативов затрат на оказание таких услуг и корректирующих коэффициентов к ним, а также нормативных затрат на выполнение работ (следует отметить, что собственно нормативные затраты также должны устанавливаться соответствующими государственными и муниципальными органами с соблюдением общих требований, устанавливающих отраслевые особенности оказания услуг, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, то есть осуществляющими отраслевое регулирование). Кроме того, должны быть установлены сроки утверждения указанных выше затрат;
– предельные сроки и объемы перечисления субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания;
– правила и сроки возврата субсидии в объеме, соответствующем показателям задания, которые не были достигнуты (с учетом допустимых или возможных отклонений) в случае, если задание не выполнено.
Таким образом, договорный характер предоставления исследуемого вида субсидий не прослеживается ни в настоящее время, с учетом действующих норм, ни в дальнейшем в случае принятия проекта БК РФ в предложенной редакции. Если даже предоставление таких субсидий после принятия проекта новой редакции БК РФ будет осуществляться не на основании соглашений (поскольку в проекте новой редакции БК РФ в ст. 50 отсутствует сам термин "соглашение"), а с использованием каких-либо иных инструментов, то, как показывает анализ текста проекта, природа самих отношений между учредителем и учреждением не претерпит значительных изменений, позволяющих признать за ними характер договорного обязательства.
В любом случае в проекте остается такой инструмент, как государственное (муниципальное) задание. Если оценивать его природу как документа, порождающего предоставление субсидии на финансирование его выполнения, оно также не носит договорного характера и определяется в литературе как сложносоставной акт-директива (распорядительный акт, акт планового характера).
В соответствии со ст. 51 проекта новой редакции БК РФ государственное (муниципальное) задание формируется для государственного или муниципального учреждения (в том числе казенного, если оно оказывает государственные или муниципальные услуги), то есть содержательно в этой части в проекте новой редакции БК РФ ничего по сравнению с действующим законом не меняется. Однако следует обратить внимание, что в проекте, как и ранее, не разграничиваются государственные или муниципальные работы и услуги, а также отсутствует определение государственного (муниципального) задания по сравнению с действующей ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В указанной ст. 51 проекта содержится лишь перечисление тех моментов, которые должны быть отражены в задании, а именно[10]:
– наименования, содержание, условия (формы) оказываемых услуг (выполняемых работ) (в части услуг задания формируются в соответствии с общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями (классификаторами) услуг, оказываемых физическим лицам, формирование, ведение и утверждение которых осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом каждый уровень власти (местного самоуправления) вправе будет формировать задание на оказание услуг или выполнение работ своими подведомственными учреждениям также в соответствии с собственными перечнями (классификаторами) услуг соответствующего уровня, не включенных в указанные выше общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы). Порядок формирования, ведения и утверждения таких перечней будет устанавливаться соответствующим органом исполнительной власти публично-правового образования);
– показатели, характеризующие качество и (или) объем этих услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в качестве основных видов деятельности, учитывающих целевые индикаторы государственных или муниципальных программ в случае наличия таковых;
– порядок контроля за исполнением задания, в том числе условия и порядок досрочного прекращения его выполнения;
– требования к отчетности об исполнении задания;
– категории юридических и (или) физических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
– порядок оказания услуг;
– предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг юридическими или физическими лицами в случаях, если федеральными законами предусмотрено их оказание на платной основе (частично на платной основе), либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных федеральными законами.
Порядок формирования задания для учреждений каждого уровня также должен устанавливаться соответственно высшим органом исполнительной власти на государственном уровне или местной администрацией на срок до трех лет (или до одного года в случае утверждения бюджета только на очередной финансовый год) с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Этот документ должен будет определять в том числе правила и сроки формирования, изменения и утверждения задания, отчета о его выполнении, а также правила осуществления контроля органами, исполняющими функции и полномочия учредителя, за выполнением задания учреждением. Также в проекте устанавливаются случаи признания задания невыполненным (недостижение (превышение допустимого (возможного) отклонения) показателей задания, характеризующих объем оказываемых услуг (выполняемых работ), а также показателей задания, характеризующих качество оказываемых услуг/выполняемых работ, если такие показатели установлены в задании).
В результате анализа порядка формирования и содержания государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) также можно сделать вывод, что этот документ является императивным, не будет носить договорного характера (как не носит его и в настоящее время) и не сможет придать отношениям по предоставлению субсидии на финансирование выполнения государственного (муниципального) задания признаков договорного обязательства.
Таким образом, остаются неясными причины, которые породили бы возможность прямого признания и закрепления в проекте новой редакции БК РФ того, что расходные обязательства по предоставлению субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания являются договорными. Данный вопрос, на наш взгляд, остается дискуссионным и нуждается в дальнейшем уточнении формулировок предлагаемых норм проекта.
Заключение
Бюджет отражает один из ключевых принципов стратегического планирования – принцип ресурсной обеспеченности, без соблюдения которого никакое планирование невозможно, поскольку определяет источники финансового обеспечения планируемых мероприятий. При этом бюджет учитывает внутренние и внешние условия, тенденции, ограничения, диспропорции, дисбалансы, влияющие на финансовые возможности государства и отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления.
Если рассматривать понятие бюджета с сущностной точки зрения, то бюджет можно определить, как основополагающий комплексный документ государственного краткосрочного стратегического планирования, составляющий его материальную основу и облеченный в форму закона.
Сбалансированным бюджет считается тогда, когда его доходы и расходы равны между собой или имеют максимально сближенные значения. Баланс в финансовой системе – это норма и к ней нужно стремиться. Если случится так, что доходы бюджета превысят расходы, то это состояние будет называться профицитом. Речь будет идти о положительном сальдо. К сожалению, в реальности профицит встречается крайне редко. Чаще всего наблюдается дефицит – это превышение расходов над доходами. Бороться с дефицитом можно посредством увеличения прибыли или сокращения расходов бюджета.
Бюджетный кодекс гласит, что Госдума вправе рассматривать только сбалансированный финансовый план. В нем должны быть, как прибыльные части, так и дефицитные. Если в финансовом плане будет заметен профицит, то нужно будет уменьшить прибыль от реализации государственной собственности, уменьшить прибыль от налогов, увеличить бюджетные расходы. Как говорилось выше, профицит встречается крайне редко.
Если в бюджете на будущий год выявили дефицит, то нужно начать разработку определенных мероприятий. Эти мероприятия позволят увеличить доходы.
Эффективный способ увеличить прибыль бюджета – получить доходы от приватизации компаний, находящихся в собственности государства. К внешним источникам получения прибыли можно отнести государственные займы в иностранной валюте от финансовых международных организаций.
Чтобы добиться общего сбалансированного бюджета, нужно обеспечить его на всех уровнях финансовой системы. Для достижения этой цели нужно привлечь к работе профессионалов на всех уровнях власти.