Файл: РОЛЬ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РФ КАК МЕГАРЕГУЛЯТОРА В ОБЛАСТИ КОРПОРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ (ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРА).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Тема данной работы – роль Центрального Банка РФ как мегарегулятора в области корпоративного управления.

Идея создания в России мегарегулятора финансовых рынков не нова. В Правительстве с новой силой зазвучала старая тема - создание единого органа надзора за всеми участниками финансового рынка, однако предложения стали более конкретными. Это может свидетельствовать о приближающейся развязке.

Представители власти пока не пришли к единому мнению по этому вопросу, ведутся обсуждения необходимости преобразования существующей системы регулирования финансового рынка, возможных вариантов таких изменений и связанных с ними проблем.

Что касается мировой практики, что действительно существует общая тенденция создания мегарегуляторов.

Сейчас мегарегуляторы, хотя и в различных формах, функционируют более чем в 50 странах. Норвегия (1986), Япония (1998), Венгрия (1996), и др. Мировой опыт показывает, что часть мегарегуляторов создается на компактных рынках небольших стран. А также, большей частью функции мегарегуляторов ограничены только надзором за финансовым сектором. В США, например, несколько контролеров финансового сектора. Ни один из них не входит в структуру правительства, а отрасль страхования вообще не имеет федерального регулятора^[1].

Так что довольно сложно ориентироваться в этом вопросе на зарубежную практику. Безусловно, необходимо искать вариант, который будет максимально подходить под российские реалии, и который позволит перейти к новой системе безболезненно и достигнуть улучшений в регулировании финансового сектора, если существует необходимость в реорганизации уже существующих структур.

Целью данной работы является изучение историю появления, особенности развития, и специфика создания этого мегарегулятора:

• изучить сущность самой структуры Центрального Банка;

• изучение условий его функционирования в системе рыночных отношений;

• определить основные составляющие мегарегулятора;

• изучить недостатки системы с мегарегулятором;

Научная проработанность темы исследования.

При написании настоящей работы была изучена и исследована нормативная база: Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10.07.2002 N 86-ФЗ (в ред. от 10.07.2002 N 86-ФЗ)^[2]; Постановление Правительства РФ от 29.08.2011 N 717 "О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" (ред. от 12.07.2017)^[3]; Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" от 23.07.2013 N 251-ФЗ (последняя редакция)^[4];

---

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРА

История появления идеи мегарегулятора в финансовой системе РФ

Актуальность создания мегарегулятора обусловлена неразвитой национальной финансовой системой в России, регулирование которой фактически находится в зачаточном состоянии. Неразвитая национальная финансовая система, в частности, также обуславливает и медленное продвижение проекта создания мегарегулятора. Собственно, сам финансовый мегарегулятор - это создаваемый на базе Банка России федеральный орган исполнительной власти, в задачи которого должно входить осуществление надзора и регулирования национальных финансовых рынков. Официальное название «Система регулирования и надзора на финансовых рынках России».

В ноябре 2003 года создание мегарегулятора обсуждалось на заседании правительства, по итогам которого Минфину, Минэкономразвития и другим ведомствам было поручено "представить свои предложения" по этому вопросу.

В марте 2004 года первым шагом по реализации данной инициативы стало создание Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР). Она получила в наследство от предшественницы контроль и лицензирование профучастников фондового рынка и контроль над соблюдением законодательства о ценных бумагах, от Минфина - контроль и надзор за инвестированием пенсионных накоплений, а от антимонопольного ведомства - контроль над биржами. Предполагалось, что мегарегулятор сформируют на ее основе как коллегиальный и независимый орган.

В 2005 году концепция создания мегарегулятора была официально выдвинута ФСФР в проекте "Стратегии развития финансового рынка на 2006-2008 годы". В феврале 2006 года правительство утвердила основные принципы стратегии, однако идея независимости регулятора от исполнительной власти была отвергнута, также как и передача, ему контроля над банками. К маю следующего года из-за противоречий в правительстве процесс обсуждения был практически остановлен, а главный лоббист создания мегарегулятора -- глава ФСФР Олег Вьюгин -- ушел в отставку.

В апреле 2009 года эту тему вновь поднял помощник президента Аркадий Дворкович, заявивший о целесообразности создания такого института. В сентябре свой законопроект о создании мегарегулятора как саморегулируемой организации участников рынка внесли в Госдуму депутаты партии Справедливая Россия, однако поддержки он не получил.

---

Идея создания мегарегулятора вернула себе актуальность по итогам двух правительственных совещаний в конце августа 2012 года - у помощника президента Эльвиры Набиуллиной и у первого вице-премьера Игоря Шувалова, где обсуждались вопросы о наделении ФСФР полномочиями по разработке нормативных актов и расширении власти службы по регулированию негосударственных пенсионных фондов. Однако уже на совещании у господина Шувалова обсуждалось выделение для реализации новых полномочий 400 новых сотрудников и дополнительного финансирования, что вылилось в более широкий проект - создание единого надзорного органа за всеми участниками финансового рынка на базе Банка России^[5].

С 1 сентября 2013 года полномочия Федеральной службы по финансовым рынкам по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков переданы Банку России. С этого дня Центральный банк РФ становится мегарегулятором финансовых рынков страны. Присоединение ФСФР России к Банку России является последовательным шагом в рамках стратегии развития российского финансового рынка и создания на базе Москвы мирового финансового центра (МФЦ) по аналогии с Лондоном, Нью-Йорком, Токио, Франкфуртом-на-Майне, Парижом, Гонконгом.

Предполагается, что в основе идеи создания финансового мегарегулятора лежит практика западных стран в данном вопросе, в частности США, где существует единый регулятор всей национальной финансовой системы - Федеральная резервная система, в подчинении которой находятся семь региональных резервных банков. В России по аналогии планируется создать восемь резервных банков, по одному на каждый федеральный округ.

Исходя из всего сказанного выше, можно сделать вывод, что создание финансового мегарегулятора в России является объективной необходимостью для дальнейшего развития национальной финансовой системы и качественного рывка в финансовой грамотности населения, а также законности ведения бизнеса в инвестиционной и банковской сферах.

История и причины создания мегарегулятора финансового рынка РФ

Финансовый рынок ввиду его особой социально-экономической значимости для общества относится к числу наиболее строго регулируемых со стороны государства сегментов рынка.

---

Регулирование и надзор за деятельностью кредитных финансовых организаций всегда осуществлял Банк России. Согласно ст. 56 Закона о Банке России Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора, осуществляющим постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России с целью поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации и защиты интересов вкладчиков и кредиторов.^[6]

Что касается некредитных финансовых организаций, то регулирование, контроль и надзор за их деятельностью осуществляли в разное время различные федеральные органы. Так, например, регулирование, контроль и надзор за рынком ценных бумаг и фондовым рынком осуществляла специально созданная на основании распоряжения президента была преобразована в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг, а ее функции по контролю и надзору за деятельностью бирж были переданы Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков за деятельностью микрофинансовых организаций и рядом других субъектов финансового рынка входили в компетенцию Министерства труда и социального развития РФ. Министерство финансов РФ осуществляло контроль и надзор в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, а контроль и надзор в страховой сфере были функцией Росстрахнадзора, входившего в систему Министерства финансов РФ.

Каждой из указанных НФО присуща специфика, обусловленная особенностями сферы финансового рынка, на котором эти лица осуществляют свою деятельность. В то же время их всех объединяет то, что они предоставляют участникам финансового рынка финансовые услуги, которые прямо или опосредованно воздействуют на движение в стране денежных средств, на устойчивость рубля, на состояние банковской системы, на национальную платежную систему, на стабильное функционирование финансового рынка и в конечном итоге - на экономическое положение в России.

Такое же по характеру воздействие на состояние финансового рынка и экономическое положение в стране оказывают банковские услуги, предоставляемые КФО. Однако регулирование, контроль и надзор за НФО и КФО долгое время осуществляли, как уже было сказано, резные федеральные органы. В итоге ни один из вышеперечисленных регуляторов не имел полного, целостного представления о состоянии финансового рынка страны и по этой причине не мог правильно оценить имеющиеся системные риски. А это существенно затрудняло получение объективной информации о финансово-экономическом положении в стране и разработку оптимальной денежно-кредитной политики государства.

---

Необходимость в консолидированном регулировании, контроле и надзоре на финансовом рынке начала осознаваться в конце 90-х годов прошлого века. Для решения этой проблемы стали предприниматься шаги, направленные на сокращение числа регуляторов деятельности НФО путем передачи их регулятивных функций Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Однако Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 данная Комиссия была упразднена, а ее функции и полномочия переданы утвержденной этим же указом Федеральной службе по финансовым рынкам (далее - ФСФР России), ставшей ее преемницей.^[7]

При создании ФСФР России в ее компетенцию вошли в соответствии с данным Указом Президента РФ функции упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздненного Министерства труда и социального развития РФ, функции по контролю и надзору за деятельностью бирж упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а также функции по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов РФ.

Затем полномочия ФСФР России стали быстро расширяться, чему способствовал и разразившийся мировой финансово-экономический кризис 2008 - 2009 гг. В ходе и по результатам этого кризиса особенно наглядно проявилась потребность в консолидированном контроле и надзоре на финансовом рынке, что и форсировало внесение в законодательство соответствующих изменений, направленных на обеспечение такого контроля и надзора.

В итоге в орбиту контрольно-надзорных функций ФСФР России стала вовлекаться деятельность остальных НФО. Этот процесс завершился в 2011 г. включением в полномочия ФСФР России функции по регулированию, контролю и надзору в страховой сфере, которая ранее осуществлялась, как уже было сказано, Росстрахнадзором.

Таким образом, в связи с начатым в первой половине 90-х годов XX в. процессом сокращения количества регуляторов на финансовом рынке эта функция сохранилась только за Банком России и ФСФР России. В результате финансовый рынок оказался поделенным на две части: на рынок, регулируемый Банком России, на котором действовали банки и небанковские кредитные организации, и рынок, регулируемый ФСФР России, на котором действовали все остальные финансовые организации.

Согласно ст. 1 Положения о ФСФР России (в ред. Постановления Правительства РФ от 5 мая 2012 г. N 466) ФСФР России являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков за исключением банковской и аудиторской деятельности, в том числе по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, в том числе включенных в выплатной резерв, обеспечению государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

---