Файл: Особенности муниципального управления в городах федерального значения.pdf

Париж имеет двойной статус. Он является департаментом — административно-территориальной единицей, осуществляющей делегированные центральной властью полномочия, с другой стороны — коммуной (местным коллективом) (табл. 9.1).

Основными полномочиями департамента являются организация работы школьного транспорта, социальное обеспечение и здравоохранение, охрана окружающей среды и некоторые другие.

Руководят работой департамента генеральный совет и председатель генерального совета. Генеральный совет формируется на основе всеобщих прямых выборов и, по существу, является постоянно действующим органом, поскольку, несмотря на ограниченный срок полномочий советников (шесть лет), его состав частично обновляется каждые три года. Генеральный совет утверждает бюджет департамента, решает вопросы оказания финансовой помощи нуждающимся коммунам, учреждает общественные службы департамента, распоряжается имуществом департамента и др.

Председатель генерального совета является главой исполнительной власти в департаменте и избирается советом каждые три года (после обновления состава генерального совета) из числа его членов. При этом председатель генерального совета может переизбираться на эту должность неограниченное число раз.

Глава исполнительной власти в коммуне — мэр — одновременно выполняет функции представителя государства в коммуне. Представительным органом коммуны является муниципальный совет. Численность муниципального совета зависит от числа жителей коммуны и может колебаться от девяти (с числом жителей менее 100) до 70 (с числом жителей 300 000 и выше) советников. Срок полномочий муниципальных советников — шесть лет.

Мэр и его заместители избираются муниципальным советом на первом его заседании путем тайного голосования сроком на шесть лет. Полномочия мэра включают полномочия мэра как главы исполнительной власти в коммуне и полномочия мэра как представителя государственной администрации в коммуне. Как представитель государственной администрации в коммуне мэр осуществляет ряд полномочий под непосредственным руководством регионального префекта или прокурора республики.

Административные подразделения коммуны и департамента, как правило, являются общими.

Таким образом, модель управления Парижем по формальным признакам совпадает с реализованной в Берлине, однако степень децентрализации здесь, очевидно, более низкая.

Лондон. Главным центральным органом Лондона является Лондонский совет графства. Совет, в свою очередь, избирает из своего состава на один год председателя, вице-председателя, заместителя председателя и заседает один раз в неделю. Для осуществления исполнительной власти совет разбивается на 20 комитетов и на еще большее число подкомиссий. В компетенцию Лондонского совета графства входят все те специальные перечисленные законом функции, права и обязанности, которые необходимы для города-гиганта, за исключением довольно многих функций, переданных особым выборным и по- лубюрократическим учреждениям.

---

Администрация (мэрия) Большого Лондона реализует свои полномочия в двух направлениях (в пределах всего города и в отдельных частях города) и определяет стратегию развития города, осуществляя контроль за функциональными подразделениями. Управление полиции Лондона подчиняется министерству внутренних дел Великобритании и им же финансируется. Это управление обеспечивает охрану правопорядка на всей городской территории, за исключением ее центральной части — Сити, поскольку Лондон имеет там собственную полицейскую службу. Управление пожарной охраны и чрезвычайных ситуаций обеспечивает противопожарную безопасность на всей территории Большого Лондона, состоит из представителей городских советов всех муниципалитетов на территории города и финансируется из местных бюджетов.

Администрация Большого Лондона имеет ряд полномочий в сфере культуры, экологии, средств массовой информации и спорта. В то же время, несмотря на проведенную реформу, лондонские муниципалитеты сохранили свою самостоятельность и неподотчетность администрации Большого Лондона. Таким образом, Большой Лондон прошел ряд этапов эволюции управления: от двухуровневой модели муниципального управления к договорной (де-факто государственномуниципальной) и опять к двухуровневой.

В настоящее время Лондон административно разделен на 33 района, в число которых входит 32 муниципальных округа, обозначаемых специальным словом «боро» и Сити.

В каждом из округов имеется собственная администрация и окружной совет, выборы в который проходят каждые четыре года. В Сити районной администрации нет, но в районе существует традиционный орган власти — Лондонский муниципалитет, практически без изменений сохранившийся еще со Средних веков.

Опыт формирования двухуровневой модели управления в Лондоне, основанный на создании крупного единого муниципалитета без очевидных форм местного представительства и фрагментированном управлении крупными внутригородскими образованиями, является, скорее, исключениями из правил.

Мадрид. Высшим органом управления городом является пленум, состоящий из 55 советников. Он избирается населением на четыре года по спискам партий или коалиций. Основные функции пленума связаны с осуществлением контроля деятельности исполнительных органов, разработки налоговой политики, принятия и изменения бюджета, учреждения и преобразования муниципальных округов или районов, отчуждения собственности и др.

Пленум избирает из своего состава мэра города и имеет право выражения вотума недоверия мэру. Мэр руководит правительством города, муниципальной администрацией, полицией, осуществляет контроль за деятельностью муниципальных органов и служб.

---

Город состоит из 21 района. В сферу компетенции районных органов управления входит проведение муниципальной политики в данном районе, заключение договоров на приобретение имущества, проведение работ, предоставление услуг, осуществление поставок для нужд района, осуществление приемки новых городских объектов, утверждение урабанизационных проектов.

Возглавляет район советник-президент, назначаемый мэром города. Вместе с 13 членами, назначаемыми мэром по представлению политических партий пропорционально результатам выборов, они образуют районный пленум (хунту). В каждом районе работает от 100 до 200 служащих. При районных органах управления создаются советы по разным направлениям деятельности, в которые входят местные жители.

Приведенные примеры характеризуют сложность и разнообразие методов решения проблем организации местного самоуправления в крупнейших городах. Однако ни один из них не может рассматриваться в качестве эталона для российских городов федерального значения. В зарубежных странах крупные города могут быть одновременно и муниципальными образованиями, и уровнями государственной власти, что неприемлемо для России, где в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление не входит в структуру органов государственной власти.

4. Принципы организации местного самоуправления в городах федерального значения.

Установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения основываются на принципах его организации, учитывающих специфику городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах.

Важнейшим принципом организации местного самоуправления является принцип сохранения единства городского хозяйства. Под термином «единство городского хозяйства» понимается единство обслуживающих несколько муниципальных образований (расположенных на внутригородских территориях города федерального значения) основных объектов инженерной инфраструктуры города, разделение которых может привести к существенному ухудшению качества либо удорожанию предоставляемых населению услуг. К числу таких объектов относятся объекты и сети водо-, тепло- и энергоснабжения, канализационные сети и очистные сооружения, сети связи, метро и др.

---

Из принципа сохранения единства городского хозяйства вытекает, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным услугам, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском, т.е. региональном уровне.

Принцип субсидиарной ответственности региональных органов и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия этих органов. В связи с этим необходима определенная унификация структуры и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает регулирование законами городов федерального значения источников и объемов доходов местных бюджетов (исходя из объемов их расходных полномочий) и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования, с учетом интересов других жителей города федерального значения, позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности и самообеспеченности локальных внутригородских территорий в тех случаях, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

5. Территориальная основа и компетенция органов местного самоуправления в городах федерального значения

Местное самоуправление в городах Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований. Внутригородское муниципальное образование — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

На 1 января 2015 г. на территориях субъектов Российской Федерации действовало 22 734 муниципальных образования, внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения составили 1,1% (257) от их общего количества, на 1 января 2016 г. — 1,2% (267) от их общего количества (22 756).

---

Местное самоуправление в Москве осуществляется в соответствии с законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Здесь в 2003 г. внутригородские муниципальные образования были созданы на территории районов города Москвы (включая районы города Зеленограда). Законом города Москвы было установлено 125 внутригородских муниципальных образований. С этого времени в каждом районе города Москвы имеются и местный орган государственной власти — управа района и органы местного самоуправления.

С расширением территории столичного мегаполиса (1 июля 2012 г.) в Москве было образовано 146 внутригородских муниципальных образований следующих типов:

• муниципальные образования, расположенные в прежних границах Москвы — 125 муниципальных округов,
• муниципальные образования, расположенные на присоединенной территории:
• — два городских округа (Троицк и Щербинка),
• — три городских поселения (Киевский, Кокошкино, Московский),
• — 16 сельских поселений.

В Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется в соответствии с законом Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге». На территории Санкт-Петербурга создано 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ (в городской черте), девять городов-спутников и 21 пригородный поселок. Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте города, созданы на внутрирайонном (микро- районном) уровне. Тем самым удалось избежать ситуации, имеющей место в Москве, когда на одной и той же территории (районе) функционируют и территориальный орган государственной власти (управа района), и органы местного самоуправления.

Муниципальные образования в городской черте Санкт-Петербурга, так же как и в Москве, имеют компактную территорию с высокой плотностью застройки. Эти муниципальные образования различаются по численности населения, преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой недвижимости, наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского значения и другим признакам.

Муниципальные образования, созданные в пригородах Москвы и Санкт-Петербурга, различаются по статусу, размеру территории и численности населения, характеру и плотности застройки, обеспеченности инфраструктурой и степени ее автономности, своему экономическому и налоговому потенциалу. Например, по показателю численности населения внутригородского муниципального образования в городах федерального значения (на 1 марта 2016 г.) наименьшим является поселок Серово в Санкт-Петербурге (273 человека), а наибольшим — муниципальный округ Марьино в городе Москве (251,5 тыс. человек).

---