Файл: Обращения граждан: понятие, виды, правовые основы их рассмотрения.pdf

6. Принцип объективности рассмотрения означает, что сведе­ния, сообщённые гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимае­мого по содержанию обращения решения.

7. Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения дол­жен производить тот орган, в чью компетенцию вхо­дит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать кон­кретную компетенцию госу­дарственных органов. Обращения направленные не по адресу подле­жат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного подхода обеспечивает единую мето­дику и методо­логию в работе с обращениями граждан, а также ко­ординацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

9. Принцип законности означает, что должна быть разработа­на система Зако­нов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей вла­сти: судебной, исполнительной, законо­дательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

1.3. Особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в административном порядке

Несмотря на наличие института судебного обжалования действий и решений должностных лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан остаётся главным каналом их разреше­ния. Собственно говоря, в данной работе исследуется именно он. К тому же, если для разрешения жалобы по существу есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены исключительно в административном порядке.

В настоящее время в стране действует множество ве­домственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих по­рядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных ор­ганах страны. Единственным общегосу­дарственным актом, действующим в этой сфере общественных отно­шений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмот­ре­ния предложений, заявлений и жалоб граждан".

---

Говоря о нормативно-правовом регулировании административ­ного порядка реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие правовые акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого, прежде всего, не­обходимо ответить на вопрос об адресате этих обращений.

Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуаль­ные и коллективные обра­щения в государственные органы и органы местного самоуправления. То есть, имеются ввиду обращения граждан в государственные органы всех ветвей вла­сти: законодатель­ные, исполнительные и судебные, а также представительные и ис­полнительные органы местного самоуправления.

К нормативно-правовым актам Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свобо­ды граждан", регламентирующим порядок реа­лизации права граждан на обращения на федеральном уровне, необ­ходимо добавить закон (а в соответ­ствии со статьёй 55 Конститу­ции РФ это должен быть акт не ниже федераль­ного закона), кото­рый бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения и разре­шения обращений граждан в органах исполнительной власти государствен­ного и муниципального уровня.

Федеральный закон данного вида, в соответс­твии с Конституцией РФ, должен регламентировать только порядок обращения граждан в исполнитель­ные органы государственной власти и местного самоуправления. И эта его функция должна получить отражение в его названии.

Что касается структуры Закона, то по моему мнению, он должен включать в себя три основных раздела: о направлении обращения в полномочный орган; о порядке рассмотрения обращения; о порядке разрешения вопроса по существу обращения.

Что касается направления обращения. Граж­данин не обязан подробно знать компетенцию каждо­го из государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить орган, в который он обраща­ется. В случае письменного обращения, оно может быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или приём­ную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требова­ний к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ, закон предъявлять не должен. Содер­жание обращения должно излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обра­щении доказательств не может рассмат­риваться как основание для оставления обращения без рассмотрения. Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об излагаемых фак­тах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому предос­тавляя гражданину право самому определить форму обращения и её содержание, Закон всё же должен ориентировать его на желатель­ность сообщения возможно боль­шего числа объективных сведений о сообщаемых им фактах.

---

При направлении письменного обращения не по адресу, оно должно быть пе­реслано в компетентный орган с уведомлением об этом автора (авторов) обра­щения.

Что касается личного обращения гражданина в орган госу­дарственной власти или местного самоуправления, то оно должно производиться в установленные часы приёма, а сведения, сообщае­мые гражданином, должны быть зафиксиро­ваны должностным лицом, к которому он обращается в той форме делопроиз­водства, которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкрет­ного органа. В случае личного обращения гражданина в орган, к компе­тенции которого не относится рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть дано разъяснение, в какой орган он должен обратить, место его расположения и часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина дол­жен быть зарегистрирован в ус­тановленном порядке на случай судебного обжа­лования действий должностного лица, принимавшего обращение.

Следующий раздел федерального закона должен быть посвящён регламента­ции порядка рассмотрения обращений граждан. На сегод­няшний день он опре­деляется различного рода ведомственными ак­тами, учитывающими специфику деятельности того или иного органа государственной власти или местного са­моуправления. Не следует отрицать необходимость существования подобных актов, однако, роль федерального закона на этом этапе работы с обраще­ниями граждан состоит в установлении общих требований к порядку их рассмотрения.

Конечно, рассмотрение обращений каждого вида: предложений, заявлений, жалоб и прочих имеет свою специфику. Но вместе с тем, специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не озна­чает умаления или отрицания общих принципов работы с обращениями: всеоб­щего права на об­ращения, свободы подачи обращений, равноправия и пр. По­этому, Закон, с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, дол­жен всё же установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и ве­домственными, актами применительно к отдельным видам обраще­ний граждан.

Объектив­ность рассмотрения. На это направлен запрет нап­равления обращения лицу, действия которого обжалуются. Но это не исключает возможности приглаше­ния обеих сторон: жалобщика и лица, чьи действия обжалуются, для объектив­ного рассмотрения представленных ими аргументов.

Конечно, жалоба относится к той категории обращений граж­дан, которые в наибольшей степени требуют объективности рассмотрения. Однако, это не оз­начает, что, скажем, ходатайство или предложение не требуют объективного подхода к анализу их содер­жания. В частности, предложение, направленное на улучшение ра­боты какого-либо государственного или муниципального органа, может содержать в себе сведения, которые могут в какой-то мере противоре­чить частным интересам работающих в нём сотрудников. Одной из гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может стать направление его вышестоящему органу государственной власти или местного самоуправления. Гораздо в большей степе­ни объективности рассмотрения предложения гражданина может спо­собствовать, если его адресатом станет независимый орган влас­ти. В сис­теме государственных органов на сегодняшний день - это прокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при Президенте и др. правоохрани­тельные органы. Однако, специфика их работы состоит в том, что они рассмат­ривают обращения граж­дан по существу, если в них речь идёт о прямом нару­шении зако­на. Если же закон не нарушен, то обращение гражданина не имеет к ним прямого отношения. Таким образом, вновь возникает проблема создания единой системы органов, обеспечивающих объективное рассмотрение обраще­ний граждан².

---

Нормативная база работы с обращениями граждан - это, прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти, при том во многом разли­чающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственный способ понять меха­низм регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти (т.к. в данной работе рассматриваем только их) - это изучение их практики.

ГЛАВА 2. Особенности работы с обращениями граждан в федеральных органах ис­полнительной власти

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обраще­ниями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и создали богатый нор­мативный материал в виде внутренних ведомственных актов, регламентирую­щих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального закона «Об обращениях граждан».

2.1. Поступление обращений и их регистрация

Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента реги­страции. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и проце­дурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации Прези­дента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом, получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая обра­ботка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание сопроводи­тельных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и вся почта Правитель­ства поступает туда, уже оттуда письма граждан передаются в Отдел. В Мини­стерстве юстиции РФ работники Отдела писем и приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ также по телефону), содер­жание обращения записывается сотрудником, ведущим приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то же самое проделыва­ется с письменными обращениями, поданными на личном приёме. В Админи­страции Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения, поступившие по элек­тронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше с ними работают так же, как и с прочими.

---

Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах одина­ково - сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и по­ступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обраще­ния выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в ка­ждом органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт обращений граждан. Также особо отмечается в регистрационной кар­точке, если обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в федеральных министерствах и ведомствах также из Админист­рации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы содержат в основном только тематические разделы, а класси­фикаций по содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать ко­личество поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Админи­страции Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложе­ния по совершенствованию законодательства и предложения по совершенство­ванию работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения.

В Адми­нистрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются элек­тронные регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электрон­ную регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись бу­мажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в каж­дом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об обра­щении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно уп­ростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и появля­ется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением элек­тронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную соот­ветствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его обращения.

Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на почте. Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы исполнительной вла­сти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных органах госвласти и ор­ганах местного самоуправления (подавляющее большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными базами данных по обраще­ниям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с 2000 г.) и Министер­стве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется программа «Федеральная база данных “Обращения граждан”» (ФБД) под ОС «Windows», а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под ОС «MS-DOS». Это де­лает невозможным обмен данными по обращениям между различными орга­нами.

---