Файл: Гарантии прав и свобод человека и гражданина (Права человека и гражданина).pdf

Основа работы омбудсмена – критическое сотрудничество с органами власти различных уровней и противостояние попыткам подорвать или исказить правовой характер государства. Сегодня институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает одно из центральных мест в отечественной системе несудебных форм правовой защиты, основным назначением которой является восстановление нарушенных прав и свобод личности^[17]

Данный правовой институт призван осуществлять на территории всего государства независимый контроль за соблюдением прав человека в решениях органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, командовании воинских частей и администрации мест принудительного содержания, а также при производстве предварительного расследования и в ходе судебного разбирательства^[18].

Юридическая энциклопедия содержит следующее определение: «омбудсман (от шведского ombudsman) – в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан». Функции омбудсмана имеют свои национальные отличия, но в основном состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению^[19].

Для России создание института уполномоченного по правам человека было инновацией. Однако, в мировой истории внедрение такого органа практиковалось давно. В классическом варианте уполномоченный по правам человека (в разных странах должность имеет другие названия, но чаще всего встречается «омбудсман») появился в 1809 году в Швеции.

Интенсивное развитие института омбудсмана началось после второй мировой войны. Это было связано с необходимостью создания новых механизмов в области защиты прав и свобод человека. В это время были приняты международные правовые документы, гарантирующие соблюдение прав и свобод, такие как: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Конвенция против пыток и других жестких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), Конвенция о правах ребенка (1989 г.) и др.

В Российской Федерации начало правовой регламентации института Уполномоченного по правам человека было положено в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Затем данная проблема оказалась в центре внимания при подготовке проектов Конституции РФ. В итоге институту Уполномоченного по правам человека был присвоен статус конституционного 81. Несмотря на то, что в Конституции РФ нет специальной нормы, посвященной этому институту, упоминание об Уполномоченном по правам человека содержится в п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. После закрепления на конституционном уровне началась работа над проектом Федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека в РФ.

Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты^[20].

Как отмечает В.П. Лукин, «институт омбудсмана является своеобразным связующим мостом между властью и обществом, поскольку он разрешает конфликты государственных и личных интересов. Дублирующее звено мониторинга прав человека в виде омбудсмана улавливает ошибки и вскрывает несправедливости управления, оставшиеся вне поля зрения иных обеспечивающих соблюдение прав органов»^[21]

После того, как был взят курс на демократизацию и устройство нового порядка, президент Российской Федерации указом от 1 ноября 1993 года № 1798 создал комиссию по правам человека, в качестве консультативного и совещательного органа. Основными функциями комиссии должны были стать создание условий для реализации президентом его полномочий гаранта прав и свобод граждан, содействие координации деятельности федеральных и региональных органов государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод, а также развитие международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека^[22].

Сергей Адамович Ковалев в 1994 году стал первым уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Однако через полтора года он был отстранен от должности из-за своей жесткой антивоенной позиции по поводу Чечни. Во время его пребывания в должности не был принят закон, защищающий правовой статус омбудсмана, поэтому политическая элита того времени смогла принять меры по его отстранению. Затем в течение трех лет пост омбудсмана был вакантен, только в 1998 году российским федеральным уполномоченным был избран Миронов Олег Орестович. В этот же период получают активное развитие аппараты уполномоченных по правам человека на региональном уровне. Преемником О.О.Миронова в 2004 году стал В.П.Лукин, доктор исторических наук, бывший Чрезвычайный и Полномочный Посол России в США. По предложению Президента РФ, Лукин был повторно назначен на должность уполномоченного в 2009 году.  В связи с истечением срока полномочий покинул пост в начале 2014 года. Владимир Петрович столкнулся со значительным сопротивлением со стороны некоторых политических элит в регионах. Формирование нового института они зачастую воспринимали, как покушение на свою независимость. Неоднократно поступали жалобы и коллективные письма президенту, выражающие недовольство внедрением нового органа^[23]. 18 марта 2014 года на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначена Э.А. Памфилова. Освобождена от должности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с 28 марта 2016 года. 22 апреля 2016 года депутаты Государственной думы проголосовали за назначение Т.Н. Москальковой на пост Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации^[24].

Это свидетельствует о том, что данный институт, действительно, стал неотъемлемой составляющей демократической системы и эффективным правозащитным механизмом, так как пользуется успехом на уровне субъектов Российской Федерации.

Первым нормативным актом, целиком посвященным деятельности омбудсмана, стал Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В законе определены цель создания института и задачи Уполномоченного, порядок его назначения, а также требования к кандидату на должность, указано, что входит в компетенцию уполномоченного, подробно описано функционирование аппарата омбудсмана.

Согласно Федеральному конституционному закону, в компетенцию Уполномоченного по правам человека входят: рассмотрение жалоб и обращений граждан, анализ законодательства в области прав и свобод человека и гражданина, подготовка ежегодного доклада о своей деятельности, правое просвещение, обращение в Государственную Думу РФ с предложениями о созда- нии парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод, обращение в суды и т. д. [81].

Институт омбудсмана в Российской Федерации начал функционировать в сложных социально-экономических условиях, в переломный исторический момент. На фоне общероссийского кризиса, смены общественно-экономической формации на начальном этапе формирования аппарата уполномоченные столкнулись с рядом проблем. К примеру, О. О. Миронов в своем первом ежегодном докладе описал, с какими отрицательными моментами - правовыми, финансовотехническими, а также политическими, он столкнулся. По его мнению, становлению института омбудсмана в России препятствовали правовой нигилизм в обществе (данное явление наблюдается и сейчас, граждане настроены индифферентно, пока вопрос стоит не особенно остро), критическое отношение к новому органу ряда государственных служащих, безразличие органов государственной власти и должностных лиц, в обязанности которых входит обеспечение деятельности аппарата уполномоченного по правам человека в Российской Федерации^[25].

Несмотря на то, что деятельность омбудсмана носит рекомендательный характер, его рекомендации чаще всего исполняются. Наиболее весомую роль в этом процессе играет власть авторитета Уполномоченного или престиж. Важным рычагом в поднятии престижа омбудсмана является общественное мнение и гласность в его работе. Если омбудсман не удовлетворен реакцией на свои рекомендации, он имеет право обратиться к средствам массовой информации и придать им публичный характер. Таким образом, исходя из вышеизложенного, очевидно, что для эффективного функционирования данного института необходим не только профессионализм и глубокие знания в области права, но и его всеобщее признание.

По вопросу о месте, занимаемом институтом управомоченных в структуре государственного аппарата, высказаны различные точки зрения. По мнению Б.Н. Габричидзе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации относят к органу государственной власти, который в этой структуре занимает место вторичного органа власти, поименованного в Конституции Российской Федерации, поскольку образуется представительной властью.^[26]

При этом у сторонников отнесения уполномоченных по правам человека к органам государственной власти взгляды на их место в структуре этой власти самые разные.

Есть мнение, что уполномоченные по правам человека принадлежат к представительной государственной власти 39, выступают субъектом парламентского контроля^[27]

На взгляд других авторов, уполномоченные по правам человека по своей природе являются органами исполнительной власти^[28]

Третьи заявляют об уполномоченном по правам человека как о некоем симбиозе между парламентским и исполнительным омбудсменами^[29]

Немало авторов, которые не склонны относить уполномоченных по правам человека к органам государственной власти. Ссылаясь на то, что уполномоченные по правам человека не обладают властными полномочиями, они относят их к государственным органам, занимающим некое специфическое место в системе государственного аппарата^[30]

Так как деятельность Уполномоченного направлена на защиту прав и свобод граждан, в первую очередь социально уязвимых слоев населения - пенсионеров, инвалидов, жертв массовых политических репрессий и т.д., исследования, посвященные роли и месту в обществе данного правозащитного института приобретают особую социальную значимость.

20-летняя практика успешного функционирования института омбудсмена в России и зарубежный опыт говорят в пользу дальнейшего развития института уполномоченных по правам человека, укрепления его как дополнительной гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. Нужно признать, что, несмотря на наличие значительного опыта осуществления правозащитной функции, потенциал данного института в механизме правовой защиты и восстановления нарушенных прав реализован не в полной мере^[31].

Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах уверенно заявил о себе как новый в истории России государственный правозащитный механизм, всеми доступными средствами реагирующий в интересах и человека, и государства на любые проявления нарушений прав граждан. Большое значение имеет также и то, что он является усовершенствованным способом воздействия, строящимся не на принуждении, а на убеждении.

1.3. ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

В настоящее время, неоспоримо, одно из важных мест в системе конституционного права занимает институт, нормами которого закреплены основы правового статуса личности. В Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года основам правового статуса личности посвящена Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина», но не смотря на то, что в Главе 1 Конституции раскрыты основы конституционного строя, в статье 2 сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства», что говорит о неоспоримости большого значения прав и свобод человека. Глава 2 включает в себя 48 статей, в которым раскрыты наиболее важные стороны правомочий человека и гражданина, то есть прослеживается главная цель Конституции, а именно - закрепление основных фундаментальных прав и свобод.

Правовое регулирование прав человека прошло несколько этапов. В «доверсальской» системе международных отношений им посвящено больше национальное право, но уже предприняты усилия, направленные на запрещение работорговли, на защиту прав рабочих, прав женщин, прав жертв вооруженных конфликтов. Ситуация стала изменяться под влиянием результатов Первой мировой войны^[32]. Далее, после разгрома фашизма, создания ООН и принятия ее устава, начался новый этап сотрудничества в этом вопросе. Права человека стали важным фактором в развитии государств и народов^[33], но и тут не было единства, т.к. государства-основатели имели противоположную идеологию и социально-экономическое устройство. В литературе отмечается, что каждое государство стремилось зафиксировать в Уставе ООН те принципы и нормы, те положения, которые отражали бы конституцию государства, его внутригосударственное законодательство, основные направления внешней и внутренней политики^[34]

Кроме Конституции, нормы данного института закреплены системой нормативных правовых актов, в которых детально раскрывается содержание и порядок реализации закрепленных в Основном Законе Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. К таким актам относятся законы: «О гражданстве Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и другие^[35].