Файл: Теоретические основы доступа информации как проблема региональной журналистики 5.doc
Добавлен: 10.01.2024
Просмотров: 171
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОДЕРЖАНИЕ
Глава 1. Теоретические основы доступа информации как проблема региональной журналистики
1.1. Понятие «информация» в теории журналистики и ее типы
1.2. Проблемы доступа к информации в журналистской деятельности
Глава 2. Личность журналиста в доступе к информации (на материале журнала «Геометрия»)
2.1. Характеристика трудностей журналиста с сайта Geometria.ru
есть достаточная база, чтобы перейти к целостному законодательному закреплению права на информацию. В самом деле, в сентябре 1997 года в первом чтении был принят Думой Федеральный закон «О праве на информацию». Но только в середине 1999 года завершилась работа экспертов над вариантом закона, подготовленного ко второму чтению. Уже при обсуждении документа, принятого в первом чтении, были отмечены неясности, сложности, противоречия. Но нельзя сказать, что второй вариант стал серьезно лучше, который заменил Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 25.11.2017) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»5.
Поэтому требуется дополнительное обсуждение, результаты которого важно довести до законодателя. Притом обсуждение деталей и частностей должно предваряться суждениями о принципиальных проблемах. И, возможно, не в строгих юридических формах – это дело разработчиков.
Первая проблема. В соответствии с законопроектом своим законным правом на информацию могут воспользоваться многие: граждане РФ, их объединения, иностранные граждане и лица без гражданства, разные юридические лица. Но действие настоящего закона не распространяется на отношения, регулируемые Законом РФ «О СМИ» (ст. 4). Стало быть, на основании закона могут получать информацию все, но не журналисты. Скажут, есть специальный Закон «О СМИ». Однако, во–первых, Федеральный закон выше по своему статусу, чем просто закон; во–вторых, такой закон по существу своему должен «прописывать» основы всех и всяческих правоотношений по поводу права на информацию; в–третьих, журналисты – это тоже граждане РФ, и тогда закон их дискриминирует; в–четвертых, в соответствующих положениях Закона «О СМИ» многое требует поправок и уточнений, и когда до них дойдет дело, даже трудно предположить; в–пятых, если журналисты могут воспользоваться для реализации своего права на информацию только законодательством о СМИ, то, получается, им заказано и обращение к Закону «Об информации, информатизации и защите информации», который не относится к законодательству о СМИ.
Так что, представляется, есть все основания, чтобы добиваться распространения действия этого Федерального закона на всю сферу правоотношений по поводу права на информацию. И для журналистов в первую очередь, ибо именно СМИ являются едва ли не главным институтом, обеспечивающим в массовом порядке право граждан на информацию и информированность. Без распространения его норм на СМИ он приобретает ограниченное действие, что странно для Федерального закона, для которого характерна универсальность применения. Необходимо сделать его базовым для всех остальных законодательных проработок в частных сферах. Конечно, для журналистского закона потребуется специальное расширенное толкование, обеспечивающее ряд «преимуществ» для СМИ в соответствии с их ролью в информировании общества. Но общие нормы должны содержаться именно в Федеральном законе. Это первое.
Вторая проблема. Что, собственно, является предметом законодательного регулирования? Первый вариант законопроекта назывался «О праве на информацию», второй – «О праве на доступ к информации». Закон «О СМИ» утверждает «право на получение информации». Бюллетень Комиссии по свободе доступа к информации называется «Право знать».
Кажется очевидным, что предметом закона следует видеть именно «право на информацию» (или «право знать» в бытовом употреблении). Ведь «право на доступ» или «право на получение» сильно «преобразуют» предмет рассмотрения. Не случайно же в Законе «О СМИ» ст. 38 и 39 исходят из того, что информацию можно получить только «по запросам редакций».
Надо отдавать себе отчет, что «доступ по запросу» предполагает, что запрашивающему информацию надо заранее знать, что именно ему следует просить. А откуда ему это знать? Либо по слухам, либо от «информатора» внутри органа (организации). Следовательно, у отдельных журналистов и разных СМИ должны быть свои «кроты», «агенты», своего рода «шпионы», которых внутри организации вправе назвать «предателями», осуществляющими «утечки». Или, что вообще–то противоестественно, сама организация должна организовывать «утечки» через своего рода «двойных агентов».
Уже это показывает неудовлетворительность концепции «доступа к информации», получаемой «по запросу». Уже это приводит к сохранению закрытости источников информации и произвольным решениям их владельцев и хранителей. Но следствием этого является и кое–что похуже.
Столь часто мелькающие теперь в наших СМИ отсылки «по сведениям нашего источника в...», «как сообщил просивший не называть имени высокопоставленный работник...» и т.д., и т.п. свидетельствуют не столько о находчивости (пронырливости?) журналистов, их знакомствах и «тайных» связях в организациях (это неизбежное свойство профессии, у которого, впрочем, должны быть рамки и необходимая мера в каких–то экстраординарных условиях), сколько об отсутствии нормальных открытых источников информации.
Чем это плохо?
Во–первых, информацию получают «избранные» журналисты и СМИ, оказывающиеся тем самым «доверенными лицами» организаций и их функционеров. Притом сведения из неназванных источников («по нашим сведениям») используются, разумеется, без атрибуции, а это позволяет пользоваться ею, что называется, без правил и ответственности. Отсюда искажения, купюры, нарушающие смысл, перемешивание «факта» и «мнения», невозможность проверки и отсутствие способов найти сомневающемуся полные сведения. Конечно, если подобное журналистское «творчество» не устраивает «неназванный источник», в следующий раз он может отказаться от сотрудничества. А если эти искажения – как раз то, чего хочет «источник»?
Это все плохо. Прежде всего, потому что недемократично. Недемократично, так как нет открытости информации, имеющейся у организации; недемократично, так как информация предоставляется только избранным (кто узнал от «кротов» или получил «утечку» от решившихся на нее; кто сумел провести «тайную операцию»). А кому? Тем, кто важен для организации и /или может ей «послужить» (или, в крайнем случае, не выступить «против») и станет в будущем клевретом; тем, кто заплатил; тем, кто «украл»6.
И все это так или иначе «подсудно» (в прямом смысле или в плане служебного расследования): «Кто выдал?», «Зачем?», «С какой выгодой для себя, организации, СМИ?». Недемократично, так как созданные на такой информационной основе материалы обсуждать другим СМИ?» по крайней мере затруднительно, поскольку они оказываются в положении основывающихся на «вторичных», зачастую односторонних и уже препарированных сведениях. И все это даже тогда, когда полученные от «крота» материалы имеют реальную документальную основу. А если нет? Тут уж положение вещей много сложней.
Следовательно, второе – закон должен своим предметом иметь право на информацию, опирающееся на демократические основы.
Третья проблема. Она прямо связана со второй. В проектах закона имеются очевидные противоречия, связанные как раз с нечетким представлением о предмете регулирования. Закон «Об информации, информатизации и защите информации» четко фиксирует обязанности государства: «создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов» (ст. 3), для чего государственные информационные ресурсы «являются открытыми и общедоступными» (ст. 10), а полученная информация «является основой осуществления общественного контроля, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни». При этом «информация, полученная на законных основаниях, может быть использована для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательной ссылкой на источник информации».
Провозглашенная здесь презумпция открытости и общедоступности, вовсе не обнаруживаемая в Законе «О СМИ», находит какое–то проявление и в обоих вариантах закона о доступе к информации. Глава 1 (ст. 1) целью закона провозглашает «право каждого» искать и получать информацию на основе «обеспечения информационной открытости», причем принципами обеспечения этого права провозглашаются «презумпция доступности и открытости информации; достоверность и полнота информации; своевременность предоставления информации; защита права на доступ к информации, в том числе, в судебном порядке...» (ст. 6).
Однако можно заметить, что глава 2, описывающая «порядок реализации права...», как бы отменяет действие принципа открытости. В самом деле, «ознакомление» с документами, «получение копии», «получение письменной справки», «получение устного изложения», «получение сведений об источнике» (ст. 7) связываются с «запросом на информацию».
Между прочим, во втором варианте произошли и некоторые существенные «потери». Статья 5 первого варианта вменяла в «обязанность» органам и организациям «сообщать для всеобщего сведения» информацию, «если она может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан», «если требуется пресечь сообщение недостоверной информации», «если она имеет или может иметь общественно значимый характер».
Эти условия исчезли из второго варианта. При этом какой–то подозрительной неаккуратностью выглядит введение во второй вариант определения понятия «общественный интерес»: это «интерес любого лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивого развития общества». Трудно не оценить по достоинству это определение общественного интереса. Однако положение об общественном интересе (общественно значимом характере) как своего рода категорическом императиве предоставления без всякого запроса информации отсутствует в основном содержании второго варианта. Случайно? Намеренно? И то, и другое требует безусловного осуждения и возвращения к формулировке обязательного условия публикации информации по данному основанию обязанности. И даже ее более подробной разработки в силу принципиальной важности для реализации демократических основ устойчивого развития страны.
И второе «между прочим». Исчезли и описанные в статье 4 первого варианта принципы реализации права на информацию, в том числе и принцип информированности. Ведь это тоже важнейшее условие информационного обеспечения демократии. Ведь информированность – это наличие такого количества и качества информации у граждан, которая позволяет им принимать верные решения в любой сфере жизни. Но даже термин «информированность» (не говоря уж о его расшифровке) исчез из документа при его «доработке».
Все эти оставшиеся (и даже усилившиеся) противоречия и купюры в законодательстве о праве на информацию вызывают серьезные опасения по поводу качества подготовленного ко второму чтению варианта закона. Это третье.
Четвертая проблема. Кажется вполне оправданным введение статьи 8, описывающей организацию доступа к информации. За нее теперь отвечать будут «специализированные службы», правила поведения которых «устанавливаются руководителем соответствующего органа или организации». По–видимому, речь идет о пресс–службах и пресс–секретарях. Реквизиты этих организаций могут получить те, кто опять–таки обращается за получением информации. Значит, чтобы получить информацию, надо сначала узнать реквизиты (название, адрес, телефон/факс), и только узнав их, можно обратиться с запросом об информации. Не слишком ли сложно? Не
слишком ли много препятствий7.
Между тем, демократический порядок предполагает полную реализацию презумпции открытости. Это значит:
Может быть, стоит ввести специальную главу в закон об этих «специальных службах» или даже подумать о законе о пресс–службах. Ведь они играют все большую роль в массово–информационных процессах, а их деятельность регулируется ведомственными инструкциями, часто абсолютно не похожими одна на другую, да и создаваемыми скорее в интересах ведомств, чем потребителей их информации.
И презумпция открытости должна реализоваться через запись в законе о транспарентности информации. Журналисты не должны доискиваться информации, да еще преодолевая зафиксированные в законодательных предположениях препятствия и/или действовать тайными путями. Наоборот, информация должна искать журналистов, а «хранители» сведений исходить из того, что они должны их «обслуживать» во имя общественно необходимой информированности граждан.
А нарушения «службами» и официальными лицами организаций нуждаются в строгой регламентации и определении мер преследования. Ведь разве может не вызывать недоумения статья 11 последнего варианта закона, в которой говорится: «В случае, если предоставленная информация содержит неточные или неполные сведения, орган или организация обязаны по мотивированному письменному заявлению уточнить и дополнить предоставленную информацию». Ведь журналисту практически невозможно узнать, что «неточно» и «неполно» из того, что ему выдано. Но даже если он каким–то чудом об этом узнает, он должен еще и письменно «мотивировать» свой новый запрос. А тот, кто (да простится грубость) наврал, всего только сделает поправки и дополнения. Да за это надо наказывать, так как нарушается определенный законом принцип «достоверности и полноты информации»8.
Вообще проблема санкций прописана крайне неопределенно (хотя есть и грозная запись о возможности обращаться к Уполномоченному по правам человека, в суд или к вышестоящим лицам). Между тем в Законе «Об информации, информатизации и защите информации» записано: «Для рассмотрения конфликтных ситуаций и защиты прав участников в сфере формирования и использования информационных ресурсов могут создаваться временные и постоянные третейские суды» (ст. 23). Таковых, насколько известно, пока нет, если не считать Судебной палаты по информационным спорам. Но занимается ли она подобными делами? Не пора ли все–таки всерьез задуматься о Национальном Совете по СМИ с широким набором функций, в том числе и в этой сфере.
Поэтому требуется дополнительное обсуждение, результаты которого важно довести до законодателя. Притом обсуждение деталей и частностей должно предваряться суждениями о принципиальных проблемах. И, возможно, не в строгих юридических формах – это дело разработчиков.
Первая проблема. В соответствии с законопроектом своим законным правом на информацию могут воспользоваться многие: граждане РФ, их объединения, иностранные граждане и лица без гражданства, разные юридические лица. Но действие настоящего закона не распространяется на отношения, регулируемые Законом РФ «О СМИ» (ст. 4). Стало быть, на основании закона могут получать информацию все, но не журналисты. Скажут, есть специальный Закон «О СМИ». Однако, во–первых, Федеральный закон выше по своему статусу, чем просто закон; во–вторых, такой закон по существу своему должен «прописывать» основы всех и всяческих правоотношений по поводу права на информацию; в–третьих, журналисты – это тоже граждане РФ, и тогда закон их дискриминирует; в–четвертых, в соответствующих положениях Закона «О СМИ» многое требует поправок и уточнений, и когда до них дойдет дело, даже трудно предположить; в–пятых, если журналисты могут воспользоваться для реализации своего права на информацию только законодательством о СМИ, то, получается, им заказано и обращение к Закону «Об информации, информатизации и защите информации», который не относится к законодательству о СМИ.
Так что, представляется, есть все основания, чтобы добиваться распространения действия этого Федерального закона на всю сферу правоотношений по поводу права на информацию. И для журналистов в первую очередь, ибо именно СМИ являются едва ли не главным институтом, обеспечивающим в массовом порядке право граждан на информацию и информированность. Без распространения его норм на СМИ он приобретает ограниченное действие, что странно для Федерального закона, для которого характерна универсальность применения. Необходимо сделать его базовым для всех остальных законодательных проработок в частных сферах. Конечно, для журналистского закона потребуется специальное расширенное толкование, обеспечивающее ряд «преимуществ» для СМИ в соответствии с их ролью в информировании общества. Но общие нормы должны содержаться именно в Федеральном законе. Это первое.
Вторая проблема. Что, собственно, является предметом законодательного регулирования? Первый вариант законопроекта назывался «О праве на информацию», второй – «О праве на доступ к информации». Закон «О СМИ» утверждает «право на получение информации». Бюллетень Комиссии по свободе доступа к информации называется «Право знать».
Кажется очевидным, что предметом закона следует видеть именно «право на информацию» (или «право знать» в бытовом употреблении). Ведь «право на доступ» или «право на получение» сильно «преобразуют» предмет рассмотрения. Не случайно же в Законе «О СМИ» ст. 38 и 39 исходят из того, что информацию можно получить только «по запросам редакций».
Надо отдавать себе отчет, что «доступ по запросу» предполагает, что запрашивающему информацию надо заранее знать, что именно ему следует просить. А откуда ему это знать? Либо по слухам, либо от «информатора» внутри органа (организации). Следовательно, у отдельных журналистов и разных СМИ должны быть свои «кроты», «агенты», своего рода «шпионы», которых внутри организации вправе назвать «предателями», осуществляющими «утечки». Или, что вообще–то противоестественно, сама организация должна организовывать «утечки» через своего рода «двойных агентов».
Уже это показывает неудовлетворительность концепции «доступа к информации», получаемой «по запросу». Уже это приводит к сохранению закрытости источников информации и произвольным решениям их владельцев и хранителей. Но следствием этого является и кое–что похуже.
Столь часто мелькающие теперь в наших СМИ отсылки «по сведениям нашего источника в...», «как сообщил просивший не называть имени высокопоставленный работник...» и т.д., и т.п. свидетельствуют не столько о находчивости (пронырливости?) журналистов, их знакомствах и «тайных» связях в организациях (это неизбежное свойство профессии, у которого, впрочем, должны быть рамки и необходимая мера в каких–то экстраординарных условиях), сколько об отсутствии нормальных открытых источников информации.
Чем это плохо?
Во–первых, информацию получают «избранные» журналисты и СМИ, оказывающиеся тем самым «доверенными лицами» организаций и их функционеров. Притом сведения из неназванных источников («по нашим сведениям») используются, разумеется, без атрибуции, а это позволяет пользоваться ею, что называется, без правил и ответственности. Отсюда искажения, купюры, нарушающие смысл, перемешивание «факта» и «мнения», невозможность проверки и отсутствие способов найти сомневающемуся полные сведения. Конечно, если подобное журналистское «творчество» не устраивает «неназванный источник», в следующий раз он может отказаться от сотрудничества. А если эти искажения – как раз то, чего хочет «источник»?
Это все плохо. Прежде всего, потому что недемократично. Недемократично, так как нет открытости информации, имеющейся у организации; недемократично, так как информация предоставляется только избранным (кто узнал от «кротов» или получил «утечку» от решившихся на нее; кто сумел провести «тайную операцию»). А кому? Тем, кто важен для организации и /или может ей «послужить» (или, в крайнем случае, не выступить «против») и станет в будущем клевретом; тем, кто заплатил; тем, кто «украл»6.
И все это так или иначе «подсудно» (в прямом смысле или в плане служебного расследования): «Кто выдал?», «Зачем?», «С какой выгодой для себя, организации, СМИ?». Недемократично, так как созданные на такой информационной основе материалы обсуждать другим СМИ?» по крайней мере затруднительно, поскольку они оказываются в положении основывающихся на «вторичных», зачастую односторонних и уже препарированных сведениях. И все это даже тогда, когда полученные от «крота» материалы имеют реальную документальную основу. А если нет? Тут уж положение вещей много сложней.
Следовательно, второе – закон должен своим предметом иметь право на информацию, опирающееся на демократические основы.
Третья проблема. Она прямо связана со второй. В проектах закона имеются очевидные противоречия, связанные как раз с нечетким представлением о предмете регулирования. Закон «Об информации, информатизации и защите информации» четко фиксирует обязанности государства: «создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов» (ст. 3), для чего государственные информационные ресурсы «являются открытыми и общедоступными» (ст. 10), а полученная информация «является основой осуществления общественного контроля, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни». При этом «информация, полученная на законных основаниях, может быть использована для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательной ссылкой на источник информации».
Провозглашенная здесь презумпция открытости и общедоступности, вовсе не обнаруживаемая в Законе «О СМИ», находит какое–то проявление и в обоих вариантах закона о доступе к информации. Глава 1 (ст. 1) целью закона провозглашает «право каждого» искать и получать информацию на основе «обеспечения информационной открытости», причем принципами обеспечения этого права провозглашаются «презумпция доступности и открытости информации; достоверность и полнота информации; своевременность предоставления информации; защита права на доступ к информации, в том числе, в судебном порядке...» (ст. 6).
Однако можно заметить, что глава 2, описывающая «порядок реализации права...», как бы отменяет действие принципа открытости. В самом деле, «ознакомление» с документами, «получение копии», «получение письменной справки», «получение устного изложения», «получение сведений об источнике» (ст. 7) связываются с «запросом на информацию».
Между прочим, во втором варианте произошли и некоторые существенные «потери». Статья 5 первого варианта вменяла в «обязанность» органам и организациям «сообщать для всеобщего сведения» информацию, «если она может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан», «если требуется пресечь сообщение недостоверной информации», «если она имеет или может иметь общественно значимый характер».
Эти условия исчезли из второго варианта. При этом какой–то подозрительной неаккуратностью выглядит введение во второй вариант определения понятия «общественный интерес»: это «интерес любого лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивого развития общества». Трудно не оценить по достоинству это определение общественного интереса. Однако положение об общественном интересе (общественно значимом характере) как своего рода категорическом императиве предоставления без всякого запроса информации отсутствует в основном содержании второго варианта. Случайно? Намеренно? И то, и другое требует безусловного осуждения и возвращения к формулировке обязательного условия публикации информации по данному основанию обязанности. И даже ее более подробной разработки в силу принципиальной важности для реализации демократических основ устойчивого развития страны.
И второе «между прочим». Исчезли и описанные в статье 4 первого варианта принципы реализации права на информацию, в том числе и принцип информированности. Ведь это тоже важнейшее условие информационного обеспечения демократии. Ведь информированность – это наличие такого количества и качества информации у граждан, которая позволяет им принимать верные решения в любой сфере жизни. Но даже термин «информированность» (не говоря уж о его расшифровке) исчез из документа при его «доработке».
Все эти оставшиеся (и даже усилившиеся) противоречия и купюры в законодательстве о праве на информацию вызывают серьезные опасения по поводу качества подготовленного ко второму чтению варианта закона. Это третье.
Четвертая проблема. Кажется вполне оправданным введение статьи 8, описывающей организацию доступа к информации. За нее теперь отвечать будут «специализированные службы», правила поведения которых «устанавливаются руководителем соответствующего органа или организации». По–видимому, речь идет о пресс–службах и пресс–секретарях. Реквизиты этих организаций могут получить те, кто опять–таки обращается за получением информации. Значит, чтобы получить информацию, надо сначала узнать реквизиты (название, адрес, телефон/факс), и только узнав их, можно обратиться с запросом об информации. Не слишком ли сложно? Не
слишком ли много препятствий7.
Между тем, демократический порядок предполагает полную реализацию презумпции открытости. Это значит:
-
полную возможность иметь в каждой редакции без всякого запроса реквизиты этих «специализированных служб», рассылаемые всем предполагаемым заинтересованным институтам; -
наличие в этих «службах» полных реестров имеющихся (не секретных) документов; -
ежедневные брифинги о том, что в этот день происходило в органе/организации; -
регулярный выпуск пресс–релизов и т.д.
Может быть, стоит ввести специальную главу в закон об этих «специальных службах» или даже подумать о законе о пресс–службах. Ведь они играют все большую роль в массово–информационных процессах, а их деятельность регулируется ведомственными инструкциями, часто абсолютно не похожими одна на другую, да и создаваемыми скорее в интересах ведомств, чем потребителей их информации.
И презумпция открытости должна реализоваться через запись в законе о транспарентности информации. Журналисты не должны доискиваться информации, да еще преодолевая зафиксированные в законодательных предположениях препятствия и/или действовать тайными путями. Наоборот, информация должна искать журналистов, а «хранители» сведений исходить из того, что они должны их «обслуживать» во имя общественно необходимой информированности граждан.
А нарушения «службами» и официальными лицами организаций нуждаются в строгой регламентации и определении мер преследования. Ведь разве может не вызывать недоумения статья 11 последнего варианта закона, в которой говорится: «В случае, если предоставленная информация содержит неточные или неполные сведения, орган или организация обязаны по мотивированному письменному заявлению уточнить и дополнить предоставленную информацию». Ведь журналисту практически невозможно узнать, что «неточно» и «неполно» из того, что ему выдано. Но даже если он каким–то чудом об этом узнает, он должен еще и письменно «мотивировать» свой новый запрос. А тот, кто (да простится грубость) наврал, всего только сделает поправки и дополнения. Да за это надо наказывать, так как нарушается определенный законом принцип «достоверности и полноты информации»8.
Вообще проблема санкций прописана крайне неопределенно (хотя есть и грозная запись о возможности обращаться к Уполномоченному по правам человека, в суд или к вышестоящим лицам). Между тем в Законе «Об информации, информатизации и защите информации» записано: «Для рассмотрения конфликтных ситуаций и защиты прав участников в сфере формирования и использования информационных ресурсов могут создаваться временные и постоянные третейские суды» (ст. 23). Таковых, насколько известно, пока нет, если не считать Судебной палаты по информационным спорам. Но занимается ли она подобными делами? Не пора ли все–таки всерьез задуматься о Национальном Совете по СМИ с широким набором функций, в том числе и в этой сфере.