Файл: 9. Правовые формы и организационноправовые методы осуществления государственного и муниципального финансового контроля.doc

9. Правовые формы и организационно-правовые методы осуществления государственного и муниципального финансового контроля

2023.04.13

I. Формы контроля
Как уже отмечалось, понимая под формой внешнее выражение контрольных действий компетентных органов.

Представители финансовой правовой науки нередко в организационном смысле относят к формам осуществление этих действий во времени.¹ В этом случае внешнее выражение во времени проявляется в предварительном, текущем и последующем контроле.

Вместе с тем внешний образ контрольных действий может просматриваться и в других организационных аспектах их выражения. Например, в подписании финансовых документов, выездах на контролируемый объект, обобщении судебной практики, обзоре жалоб и заявлений и т. п.

Но в финансовом праве основным выражением во вне являются правовые формы финансового контроля.

Как функция финансовой деятельности, финансовый контроль юридическими формами имеет правовые акты:

1. определяющие условия и порядок работы контрольных органов;

2. фиксирующие результаты проводимых действий.

В отличие от самой финансовой деятельности юридическая форма контроля не представлена финансово-плановыми актами. Таким образом, речь может идти только о правотворчестве и правоприменении, порождающих некоторые виды юридических актов в сфере финансового контроля.

Правотворческие акты (2 разновидности)

1. 
   Нормативно-правовыми актами устанавливаются формы налоговых расчетов, бухгалтерского учета и отчетности, правила применения плана счетов в финансово-хозяйственной деятельности, порядок изъятия документов должностными лицами.
   

Ими определяются порядок и последовательность проводимых контрольных действий, применение технических средств и новых технологий контрольной работы. Вместе с тем, большое количество подобных нормативных актов обусловлено отсутствием на федеральном уровне закона о финансовом контроле, координирующих начал в осуществлении контроля отдельными ведомствами, разнообразием организационных структур в системе контрольных органов и различие их интересов.

---

2. 
   Правотворческая форма контрольных действий выражается в принятии самими контрольными органами, их руководителями и иными компетентными должностными лицами правил (стандартов), положений, инструкций и иных нормативных актов, определяющих организацию контроля, аудита, а также учета и отчетности.
   

Эти акты, как правило, носят ведомственный или функциональный, но всегда подзаконный характер. Они распространяются на различные стороны организации финансового контроля подведомственными структурами и порядка его практического проведения.

Например, Приказ Минфина РФ № 20н, МНС РФ № ГБ-3-04/39 от 10.03.1999 "Об утверждении Положения о порядке проведения инвентаризации имущества налогоплательщиков при налоговой проверке" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 11.06.1999 № 1804); Инструкция Банка России от 15.01.2020 № 202-И "О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц" (Зарегистрировано в Минюсте России 22.04.2020 № 58159) и др.

Правоприменительные акты (2 разновидности)

1. Юридическими формами, отражающими результаты финансового контроля и составляющими основания для возникновения, изменения или прекращения юридических последствий для подконтрольного объекта, являются акты, справки, протоколы, заключения, отчеты, составляемые на основе или в процессе контрольных действий.

По своей природе это правоприменительные акты, фиксирующие результат исполнения норм финансового права, регламентирующих контроль.

К ним относятся: акт ревизии или проверки, справка о результатах обследования, заключение по представленным документам и проектам финансовых планов, протокол о выявленных нарушениях, заключение аудитора и другие виды актов, допускаемые законодательством в качестве юридической формы закрепления выявленных результатов.

2. Другой разновидностью правоприменительных форм в контрольной сфере являются акты должностных лиц об организации финансового контроля того или иного вида, объекта. Например, для реализации требований ст. 89 Налогового кодекса РФ по выездным проверкам руководителями налоговых органов должны быть приняты решения о проведении выездной налоговой проверки, приказ руководителя организации о проведении ревизии.

---

Самыми распространенными правоприменительными юридическими формами являются акты ревизий и проверок.

В законодательстве и на практике сложились основные требования к этом актам и их содержанию. Акт ревизии или проверки отражает достоверные, документально подтвержденные данные о недостатках, упущениях или нарушениях и связанных с ними обстоятельствах. В нем показываются причины и условия, вызвавшие нарушения, виновные лица, сумма ущерба, какие нормативно-правовые акты, а также правила и нормы учета и отчетности нарушены.

Акт ревизии или проверки является юридическим основанием для принятия решения компетентными органами по устранению нарушений, возмещению ущерба, привлечению к ответственности виновных лиц. На их основе разрабатываются мероприятия по ликвидации причин и условий, способствующих правонарушениям, предложения по укреплению финансовой дисциплины, повторные виды контрольных действий, в том числе за выполнением принятых решений по первичной ревизии.

Акты и протоколы, как результат контрольных действий, подписываются участниками проверок и ревизий. В случае несогласия с результатами последние обязаны подписать акт, но при этом вправе сделать запись о своем несогласии, приложить письменные возражения, объяснения и документы, подтверждающие их доводы.

II. Методы финансового контроля

Организационно-правовые методы осуществления финансового контроля есть приемы и способы (либо их совокупность):

1. По достижению результата контрольных действий.

2. Реагирования на выявленные недостатки или улучшения.

Многообразие методов финансового контроля зависит от разноплановости видов финансового контроля и осуществляющих их организационных структур.

1. 
   К методам контрольной работы по выявлению результатов финансовой деятельности в общем виде следует отнести наблюдение, проверку, ревизию, обследование, анализ, инспектирование, инвентаризацию.
   

Методы финансового контроля обусловлены не только видом контрольного органа и характером проводимых действий, но также, определенными для них, задачами и целевыми установками на системность или конкретный вид контрольной работы.

Так, иногда руководителю организации для выявления финансового состояния

---

своего хозяйства достаточно наблюдения за подписываемыми им финансовыми документами (бухгалтерского учета, отчетности и проводимых денежных операций.

Представительный орган государственной власти или местного самоуправления получает сведения при заслушивании и утверждении (или не утверждении) отчета исполнительного органа.

Контрольно-ревизионные службы государственного и муниципального контроля в основном используют ревизию.

Для налоговых органов характерны проверки и обследования финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика.

При контрольной работе может быть использована информация, полученная в результате работы с жалобами, заявлениями и иными обращениями граждан, от средств массовой информации, анализа судебной практики, выступлений и докладов на собраниях и т. д. И это также является способами выявления первичных сведений финансового состояния подконтрольного объекта, за которыми могут последовать другие виды контроля, в том числе комплексные, тематические, счетно-аналитические, документальные проверки.

Ревизия как один из ведущих методов финансового контроля имеет самое широкое распространение, и хотя до настоящего времени она не получила своего законодательного оформления, предписана разными нормативными актами практически для всех органов государственного и муниципального финансового контроля как обязательный и регулярный метод. Например, Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (утратил силу) было предусмотрено, что комплексные ревизии и тематические проверки использования средств федерального бюджета всеми получателями нужно проводить ежегодно.²

На проведение ревизий и проверок нацелена Счетная палата России, Федеральные службы, подчинённые Министерству финансов России, структуры всех уровней государства и местного самоуправления, некоторые другие государственные институты, в том числе уголовно-процессуальное законодательство. И как правильно заметил в свое время заместитель начальника КРУ Минфина России Л. Н. Овсянников: «Если ревизия - действие законное, что в общем-то ни у кого сомнения не вызывает, если она нужна государству, министрам, прокурорам, следователям, финансистам..., то почему до сих пор не узаконены понятие ревизии, ее параметры, права ревизора?»

---

³

Попытки в финансово-правовой литературе разграничить понятия «проверка» и «ревизия» как отдельных методов финансового контроля по объему и детальности исследования финансово-хозяйственной деятельности⁴ (Так, по мнению Карасевой М.В. проверка предусматривает исследование отдельных вопросов финансовой деятельности субъектов на основе документов, объяснений, осмотра, а ревизия представляет собой детальное исследование финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного объекта на предмет законности, целесообразности и эффективности)заслуживают внимания, но не всегда позволяют выделить объективные признаки различия. Ведь и ревизия может быть выборочная или тематическая, а проверка охватывать широкий спектр вопросов. К тому же сама ревизия есть ни что иное как специализированная проверка.

Скорее всего эти методы соотносятся как общее и частное, и важно получить законодательно обоснованное определение ревизии, чтобы отличать и классифицировать все остальные виды проверок.

Думается, что объектом ревизии следовало бы закрепить бухгалтерский учет, финансовое планирование и отчетность, платежно-расчетную документацию, исполнение кассовых правил и финансовых обязательств подконтрольным субъектом. И такие специализированные проверки могут проводить только контрольно-ревизионные службы.

Для всех других органов финансового контроля было бы целесообразным определить конкретный вариант проверок: налоговая проверка, аудиторская проверка, счетная проверка, счетно-аналитическая проверка и т. д.

2. Методами реагирования на выявленные недостатки будет восстановление нарушенных прав путем возбуждения финансово-правового, дисциплинарного или административного преследования виновных лиц, возмещение вреда, распространение передового опыта работы, предложения о поощрении и т. п.
Виды проверок:
1. Проверки по характеру содержания делятся на:

документальные - когда исследуется финансовая документация, и

фактические - когда проверяется денежная наличность, ценные бумаги, материальные ценности и иные объекты.

2. По объему охвата проверяемой деятельности они подразделяются на:

комплексные - при которых проверке подвергаются различные сферы финансовой деятельности

---