Файл: Особенности государственного управления регионом в современных условиях.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность проблемы организации регионального управления в федеративных государствах обуславливается несколькими причинами.

Во – первых, на современном этапе развития, существует тесная связь теории федеративного (государственного) устройства и регионоведения, которая объясняется тем, что контекстуально федерализм и регионализм очень близки. Это обусловлено общностью объекта исследования, каковым является территориальная организация того или иного государства (страны).

Региональная политика призвана быть той областью практически-преобразовательной деятельности государства, в пределах которой синтезируются разноплановые приемы и средства регулирования (конституционно-правовые, административно - управленческие, экономические, информационные и проч.) развития страны и регионов.

Сквозь призму регионализма рассматриваются различные аспекты внутренней организации жизни государства и общества: экономическая и финансовая политика; государственные финансы; управление экономическим развитием; стратегическое планирование развитием; эколого-экономическая устойчивость; безопасность; теория и практика государственного регулирования территориального развития; прикладные техники управленческой децентрализации в контексте экономического и бюджетного федерализма и т.д.

Во – вторых, каждое федеративное государство обладает рядом особенностей построения регионального управления. И важным аспектом является то, что от того каким образом, построена региональная власть в том или ином федеративном государстве зависит эффективность власти в целом.

Поиск оптимальной модели эффективного регионального управления создает необходимость исследования различных федеративных государств.

Тем более это достаточно актуально в период административных реформ, происходящих в России.

Целью данного исследования является комплексное изучение проблемы организации регионального управления в федеративных государствах

Основными задачами работы будут являться:

• изучить признаки федеративных государств;
• выявить понятие исключительной компетенции в федеративных государствах;
• определить сущность регионального управления;
• выделить особенности организации регионального управления в различных федеративных государствах;

Объектом исследования являются федеративные государства, а предметом исследования особенности организации регионального управления в федеративных государствах.

Проблема организации регионального управления в федеративных государствах недостаточно изучена, не рассматриваются в комплексном аспекте: зарубежный опыт отдельных стран, национальные особенности различных государств, совершенствование законодательства.

В работе использованы исследования: монографии, периодическая литература как российских, так и зарубежных авторов.

Теоретическая разработанность. Проблема организации регионального управления в федеративных государствах отражена как в исследованиях общей направленности, посвященных проблемам регионального управления или отдельно федерализму, федеративным государствам, так в и в конкретных исследованиях об организации регионального управления.

Разработки правоведов в этом направлении, как правило, сохраняют формат специальных юридических исследований. Они ориентируются на изучение институциональных, конституционно-правовых (международно - правовых) аспектов территориальной организации и региональной политики государства^[1], механизма разграничения функций по государственному регулированию экономических отношений, управлению ресурсами развития (финансовыми, лесными, водными, недрами и проч.), регламентации и совершенствования межбюджетных отношений, конституционно – правовой ответственности за правонарушения в этой сфере государственной деятельности и т.д^[2].

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Сущность и признаки федеративного государства

Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных функций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъектами предопределила меньшую по сравнению с унитарной распространенность федеративной формы государственного устройства. Тем не менее, в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает.

Наряду с существующими уже ни одно столетие "классическими" федерациями (как США, Канада, Мексика, Аргентина, Швейцария и другие) появились новые федерации в странах Европы (Бельгия), Азии (Индия, Пакистан) и Африки (Нигерия).

Часто вместо термина "федеративное государство" употребляется термин "союзное государство". Именно так по официальной терминологии именуется "Союзная Республика Югославии".^[3]

Федеративная Республика Германии - в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германии, а названия ее федеральных органов также буквально переводятся как президент Союза, союзное собрание, союзный совет.

Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное, поэтому федерации в основном имеют республиканскую форму правления. Есть, однако, и исключения. К федерациям с монархической формой правления относятся такие страны, как Бельгия, Малайзия, Канада, Австралия (последние две по чисто формальным основаниям). В Бельгии, Канаде и Австралии субъекты федерации организуются по республиканскому типу, а в Малайзии часть субъектов имеет республиканскую форму правления, часть - монархическую.

Федеративное государство образуется: 1) в результате договора между независимыми субъектами о создании нового государственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации (так, тринадцать североамериканских штатов, отстаивающих независимость от британской короны, договорились о создании нового государства - Соединенных Штатов Америки); 2) путем присоединения к государству новых территорий и наделения их правами субъекта федерации (так, к США в результате завоевания был присоединен Техас, путем покупки - Луизиана, в ходе освоения новых территорий - штаты на западе от реки Миссисипи) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (образование земли Северный Рейн -Вестфалия из части прежних территорий Пруссии, а также пяти новых земель на территории прежней ГДР); 3) в результате повышения статуса прежних региональных образований и превращения их в субъекты федерации (так, согласно поправкам к Конституции Бельгии 1831 г., принятым в 1988 г., Фландрия, Валлония и Брюссель становятся субъектами Бельгийской федерации); 4) путем эволюции конфедерации в федеративное государство с превращением прежде независимых государств в субъектов федерации (Швейцария после гражданской войны 1847-1849 гг., в нашем веке - Объединенные Арабские Эмираты, первоначально представлявшие собой конфедеративную форму объединения семи княжеств Персидского залива).^[4]

Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:

Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти.^[5] Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австралия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в сочетании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.

В отличие от унитарного государства территория федеративного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Однако в некоторых федерациях в ее состав могут входить территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации (так, например, в США самостоятельными территориальными единицами являются федеральный округ Колумбия, на территории которого размещаются все федеральные учреждения, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и некоторые другие территории; территория Бразилии состоит из штатов - субъектов федерации, федерального округа и двух особых территорий; в Индии наряду с 25 штатами - субъектами федерации имеется 7 союзных территорий).

Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из союза. Попытки сецессии могут иметь место и обычно ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному противостоянию. Обычно попытки сецессии оканчивались неудачей. Достаточно вспомнить стремление южных штатов к образованию самостоятельного государства, что привело к гражданской войне 1861-1865 гг. в США, или намерение католических кантонов выйти из Швейцарской конфедерации, что вылилось в вооруженное противостояние 1847-1849 гг. В конце 60-х гг. нашего столетия попытка юго-восточных штатов Нигерии, населенных в основном народностью ибо, выйти из состава Нигерии и образовать самостоятельное государство - республику Биафру после ожесточенного почти трехлетнего вооруженного конфликта закончилась неудачей.

Впрочем XX век дал примеры успешного осуществления сецессии как мирным путем (выход Сингапура из федерации Малайзии), так и путем вооруженной борьбы (отделение Бангладеш от Пакистана).

Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как правило, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Можно привести в качестве примера культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией, соглашение между германской землей Нижняя Саксония и Нидерландами о совместных мерах по охране морского побережья, соглашение германской земли Бавария со швейцарскими кантонами об охране природной среды в Альпах и др. Известны отдельные случаи участия членов некоторых федераций в международных конференциях. Так, провинция Квебек участвует в различных конференциях франкоязычных государств. Однако немногочисленные случаи выступления членов тех или иных федераций на международной арене по отдельным второстепенным вопросам не означают, что эти государственные образования являются субъектами международного права.

Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашениях^[6]. Например, США и Канада не ратифицировали международные пакты о правах человека и ряд конвенций МОТ, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглашениями.

В большинстве зарубежных федераций наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты федерации имеют собственные конституции. Отсутствуют конституции у субъектов федерации ряда афро-азиатских стран (Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия). В некоторых федеративных государствах в целях единообразного регулирования однотипных общественных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации. Так, в США этим занимается созданная еще в 1892 г. Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ этими вопросами занимается конференция министров юстиции германских земель, которая работает под руководством федерального министра юстиции. Аналогичные институты созданы и в других зарубежных федерациях.