Файл: Особенности государственного управления регионом в современных условиях.pdf

В большинстве зарубежных федераций наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного государства. Предпосылкой получения гражданства субъекта федерации является наличие общефедерального гражданства. Наличие гражданства субъекта федерации влияет на содержание правового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.).

Отличительным признаком федеративного государственного устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федеративном государственном устройстве (например, в Пакистане по Конституции 1962 г.).

В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федеративных государствах (исключение - Федеративная Республика Коморские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно - орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территориальным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, может быть выборной или невыборной, она обеспечивает представительство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавливается равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представительство субъектов федерации в верхней палате определяется в зависимости от численности населения в том или ином субъекте союзного государства.

«В федеративном государстве наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют системы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации. Порядок их организации и компетенцию определяют, как правило, конституции субъектов федерации»^[7].

Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнительная власть обладает более широкой компетенцией. Она организует исполнение не только местного законодательства, но и федеральных законов на территории соответствующего субъекта. Аналогично решается вопрос и в отношении судебной власти субъектов федерации. Основная масса гражданских и уголовных дел рассматривается судами субъекта федерации, которые применяют не только местное, но и общефедеральное материальное и процессуальное право. Со своей стороны федеральная исполнительная власть в ряде федераций имеет право федеральной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении федерации (ФРГ, Индия, Аргентина).

Исключительная компетенция федерации

Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной форме государственного устройства является разграничение компетенции между союзом и его членами. «Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида:

1) исключительную компетенцию союза;

2) исключительную компетенцию субъекта федерации;

3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов;

4) остаточную компетенцию»^[8].

Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. К исключительной компетенции федерации обычно относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и сборов, организация федеральных государственных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.

Исключительная компетенция субъектов федерации указывает на те вопросы государственного управления, которые органы субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного самоуправления и т. п. В рамках своей компетенции представительные органы субъекта федерации могут принимать местные законы.

Какие именно законодательные акты вправе принимать легислатуры субъекта федерации, определяет федеральная конституция.

Так, например, если в США штаты вправе иметь собственные гражданские и уголовные законы^[9], то в ФРГ, Австрии и Швейцарии действуют единые общефедеральные гражданский и уголовный кодексы. В конечном счете это зависит от распределения компетенции между союзом и его членами.

ГЛАВА 2.ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

2.1. Понятие системы регионального управления

Специализация управления в особый вид деятельности выражается, прежде всего, в формировании системы управления, то есть системы, в которой реализуются функции и задачи управления.

По мнению В.И. Мухина, под системой управления понимаются «системы, в которых протекают процессы управления» ^[10]. Система управления формируется в результате взаимодействия двух элементов: управляющей части системы – субъекта управления и управляемой части системы – объекта управления и информации, циркулирующей между ними и внешней средой и системой в целом.

Система регионального управления представляет собой взаимосвязанную совокупность многих систем управления, обеспечивающих реализацию поставленных целей и задач и образующих организационную структуру регионального управления.

Существуют различные типы организационных структур регионального управления. На современном этапе преобладающими являются бюрократические типы структур, в частности линейные и линейно-функциональные, реже дивизиональные. Организационные структуры регионального управления создаются в зависимости от: а) уровней управления (например, федеральный, региональный или местный); б) целей и задач, стоящих перед системой управления и др. Зачастую в силу сложности решаемых задач в региональной системе управления выделяются основные подсистемы, непосредственно реализующие цели управления, и подсистемы обеспечения, призванные создать необходимые условия для функционирования основных подсистем (информационное обеспечение, кадровое обеспечение, законодательно - нормативная база и др.).

Важной составной частью региональной системы управления является информационное обеспечение, призванное снабжать органы управления полной, достоверной, актуальной и адекватной информацией все уровни регионального управления. В составе информационной системы создается база данных – специально организованная структура информационных элементов о параметрах и показателях деятельности организации. База данных представляет собой информационную модель управляемого объекта и является источником информации для обоснования и принятия управленческих решений во всех подразделениях организации.

В условиях демократизации правового государства главным субъектом регионального управления является население, проживающее на той или иной территории.

Народ как носитель власти в стране поручает исполнение функции власти, а значит, и управления органам государственной власти и местного самоуправления.

Административно-территориальное деление и экономическое районирование образуют территориально-организационную систему страны, формирование которой определяется требованиями государственной региональной политики^[11].

«Для верного понимания природы региона – субъекта федерации, - пишет Н.М. Добрынин, - необходимо уяснить, что регион имеет двойственную сущность. Как элемент системы федеративных отношений он представляет собой по преимуществу политико-правовое явление, но в то же время собственно регион – это, прежде всего, социально-экономическая система»^[12].

В федеративной идее политическое начало выражено в большей степени, чем в регионализме. И у него несколько отличные гносеологические и исторические корни. В своей первооснове федерализм – это интегративная политическая идея. А регионализм – техника рациональной дифференциации и управления различиями территорий.

Базовой ценностной установкой федерализма является политическое единство и системное объединение потенциалов территориальных образований, а регионализма – их экономическая эффективность и сбалансированное развитие как элементов дифференцированного множества.

Страны, проводящие интенсивную региональную политику (США, Германия, Швейцария, Испания, Италия и др.), отличаются более высоким уровнем экономического развития, качеством жизни населения, политической стабильностью и устойчивостью государства.

Региональная политика в качестве исходной предпосылки (помимо осмысленной стратегической позиции и недвусмысленно выраженной на этот счет политической воли государства) предполагает надежное правовое обеспечение принципов и механизма их реализации.

Например, Европейский Союз именно через решение задач регионального/пространственного планирования, целей обустройства территории, сбалансированного социально-экономическое развитие регионов и проч. видит реальную перспективу укрепления европейского сотрудничества, дальнейшее политическое, экономическое и социальное сплочение европейского сообщества.

Рассматривая соотношение федерализма и регионализма, нельзя упускать из вида того, что речь идет о тесно взаимосвязанных, но различных областях социальной (государственной) действительности. Одна из них (федерализм) по преимуществу имеет отношение к субъекту деятельности и его организационно-правовой форме, а другая (регионализм) – к деятельности (конкретному ее направлению).

Поэтому, даже если два рассматриваемых концепта и сопоставимы, они базируются на различных методологических основаниях. Региональная политика как неотъемлемая часть экономической политики государства не может не затрагивать многих существенных сторон его функционирования, том числе и аспектов государственного устройства. Однако «профиль» ее несколько иной, нежели чем у федеративной политики.

«Федеративная политика имеет отношение к властной организации государства: она призвана обеспечивать пространственное структурирование государства и оптимизировать территориальное рассредоточение функций государственной власти»^[13]. Основная цель федеративной политики – единство и целостность неоднородной внутренней структуры государства, достигаемые посредством использования особых конституционно-правовых средств.

2.2. Разграничение компетенции между федерацией и субъектами

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отнесенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со стороны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означает, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.

Наконец, остаточная компетенция - это компетенция по вопросам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.

В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами. Условно все зарубежные федерации с точки зрения конституционного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.

К первой группе следует отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предметом исключительной компетенции субъектов федерации. (США, Мексика, Бразилия, Швейцария, Австралия)^[14].