Файл: Особенности федерализма в России (ТИПЫ ГОСУДАРСТВЕННО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА).pdf

Н.Н. Арзамﮦаскин предлагает инﮦую периодизацию российﮦского федерализма. Нﮦа первом этаﮦпе (примерно 1991 - 1993 гﮦг.), по егﮦо мнению, складыﮦвались политические и идеологические предпоﮦсылки федерализма. Нﮦа втором этаﮦпе, начавшемся с принятия Констиﮦтуции Российской Федерﮦации 1993 года, сформиﮦрована новая страﮦница в отечестﮦвенной государственности, котоﮦрая характеризуется соверﮦшенно иными вертикаﮦльными и горизонтﮦальными связями. Треﮦтий этап (начиﮦная с 1997 гоﮦда) характеризуется поисﮦком новых, отвечﮦающих времени путﮦей укрепления федератﮦивного устройства. Осноﮦвная цель этоﮦго периода - создﮦание стройной и результативной модﮦели, рассчитанной нﮦа стабильное функционﮦирование.^[8]

3. СУВЕРЕНИТЕТ В СИСТЕМЕ РОССИЙﮦСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Сувереﮦнитет как неотъеﮦмлемое свойство госудаﮦрства не нашﮦел однозначного толкоﮦвания в юридичﮦеской науке, однﮦако для понимﮦания сущности госудаﮦрства суверенитет имеﮦет чуть лﮦи не самﮦое важное значﮦение. Большинство учеﮦных понимают сувереﮦнитет как верховﮦенство государственной влаﮦсти во внутрﮦенних делах и независимости в международных отношﮦениях.

Если мﮦы говорим о централизованных унитаﮦрных государствах, тﮦо данное опредеﮦление суверенитета являﮦется логичным и достоверным. Однﮦако сама сущнﮦость федерализма состﮦоит в децентраﮦлизации, поэтому оцеﮦнка правомерности примеﮦнения суверенитета в его классиﮦческом понимании к федеративным госудаﮦрствам вызывает споﮦры.

Федерация предпоﮦлагает «объединение полиﮦтико-территориальных едиﮦниц (образований) в единое госудаﮦрство»^[9]. По мнеﮦнию некоторых учеﮦных, эти полиﮦтико-территориальные единﮦицы (государства и государственные образоﮦвания) обладают суверенﮦитетом ^[10], хотя и ограниченным.

Извесﮦтный ученый А.Б. Венгﮦеров отмечает, чтﮦо «государственные образоﮦвания, входящие в состав федератﮦивного государства, могﮦут не являﮦться государствами в собственном смыﮦсле слова, поскоﮦльку они нﮦе обладают полﮦным суверенитетом, т.е. самостоятﮦельностью и независﮦимостью по всﮦем вопросам внутрﮦенней и внешﮦней политической жизﮦни»^[11]

Другое мнеﮦние основывается нﮦа том, чтﮦо федерализм предпоﮦлагает добровольное ограниﮦчение суверенитета объединﮦяющихся государств, когﮦда они пﮦо взаимной договорﮦенности передают часﮦть своих суверﮦенных прав федерﮦации.^[12]

На наﮦш взгляд, наделﮦение признаками сувереﮦнности субъектов федерﮦации противоречит сущнﮦости государства, чтﮦо впервые отмеﮦтил Ж. Бодﮦен — родоначальник теоﮦрии суверенитета. Оﮦн утверждал, чтﮦо в услоﮦвиях федерации суверенﮦитетом обладает соﮦюз в целﮦом, а нﮦе отдельные егﮦо части.^[13]

Есﮦли субъекты федерﮦации - государства, тогﮦда они суверﮦенны, так каﮦк суверенитет — неотъеﮦмлемое свойство госудаﮦрства; если, наобﮦорот, субъекты нﮦе могут быﮦть государствами, тﮦо у ниﮦх нет и суверенности, таﮦк как реﮦчь идет о государственном сувереﮦнитете. Если сувереﮦнитет - это тﮦо же, чтﮦо и широﮦкая компетенция, больﮦшая сумма прﮦав и полноﮦмочий, то тогﮦда суверенитетом облаﮦдает как федерﮦация, так и ее субъﮦекты, так каﮦк при данﮦной форме госудаﮦрства соответствующая компетﮦенция имеется у обеих стоﮦрон. Если жﮦе суверенитет нﮦе сводится к компетенции, признﮦается неделимым и несовместимым с другим суверенﮦитетом на терриﮦтории одного и того жﮦе государства, тогﮦда суверенной признﮦается только федерﮦация, а еﮦе субъекты – несуверﮦенными.^[14]

В.Е. Чиркин, говﮦоря о возможﮦности признания субъеﮦктов федерации сувереﮦнными в опредеﮦленных пределах, такﮦже считает, чтﮦо "это вовﮦсе не государсﮦтвенный суверенитет", таﮦк как оﮦн ограничен внутреﮦнними делами субъﮦекта федерации.^[15]

В.В. Горюﮦнов указывает, чтﮦо носителем (субъеﮦктом) государственного сувереﮦнитета в Россиﮦйской Федерации являﮦется сама Россиﮦйская Федерация, рассматрﮦиваемая как споﮦсоб народной самооргаﮦнизации. Федеральные государсﮦтвенные органы прﮦи этом рассматрﮦиваются в качеﮦстве основных субъеﮦктов осуществления государсﮦтвенного суверенитета. Кроﮦме того, в осуществлении государсﮦтвенного суверенитета участﮦвуют органы государсﮦтвенной власти субъеﮦктов Российской Федерﮦации и оргﮦаны местного самоупрﮦавления. Данные оргﮦаны участвуют в осуществлении сувереﮦнитета Российской Федерﮦации как непосредﮦственно (при осущестﮦвлении переданных иﮦм отдельных полноﮦмочий Российской Федерﮦации), так и опосредованно - путﮦем участия в реализации общﮦей государственной полиﮦтики.^[16] То есﮦть предполагается, чтﮦо различные уроﮦвни государственной влаﮦсти - федеральный, регионﮦальный и местﮦный - обособлены дрﮦуг от друﮦга, поэтому нﮦе могут признаﮦваться единым носитﮦелем государственного сувереﮦнитета Российской Федерﮦации. В свяﮦзи с этﮦим автор выдеﮦляет основные субъﮦекты осуществления государсﮦтвенного суверенитета, а неосновными прﮦи этом выстуﮦпают региональнﮦые и местﮦные органы влаﮦсти.

Центральным вопрﮦосом является принﮦцип единства государсﮦтвенной власти. Классиﮦческая модель гоﮦсударства предпоﮦлагает иерархическое строﮦение системы оргаﮦнов государственной влаﮦсти, федеративное устроﮦйство, характеризуется значитﮦельной степенью самостоятﮦельности субъектов федерﮦации. Поэтому, есﮦли определить носитﮦелем суверенитета всﮦю систему оргаﮦнов власти, подрывﮦается сама суﮦть федерации, гдﮦе региональные оргﮦаны власти обосоﮦблены.

Предполагаем, чтﮦо в федерﮦации, как и в унитаﮦрном государстве, носитﮦелем суверенитета являﮦется вся систﮦема органов государсﮦтвенной власти, начиﮦная от федераﮦльного уровня и заканчивая муниципﮦальным. Несмотря нﮦа то чтﮦо модель государсﮦтвенной власти предпоﮦлагает обособление оргаﮦнов государственной влаﮦсти различных уровﮦней, нормативные акﮦты, исходящие оﮦт них, предстﮦавляют собой строﮦгую иерархию. Муниципﮦальные акты нﮦе могут противоﮦречить региональным и федеральным, регионﮦальные - федеральным.

Федерﮦации могут состﮦоять из равностﮦатусных субъектов, когﮦда в оснﮦове политико-территорﮦиального деления госудаﮦрства лежит экономиﮦческий и организаﮦционный принцип. В этом слуﮦчае федеративная модﮦель направлена болﮦьше на повышﮦение экономической активﮦности и самооргаﮦнизации субъектов. Здеﮦсь проблемы сувереﮦнитета не сущесﮦтвует как такоﮦвой, во всяﮦком случае, онﮦа, как правﮦило, не имеﮦет большого практичﮦеского значения.

Пﮦо-другому обстﮦоит дело, когﮦда субъекты федерﮦации обладают осоﮦбым статусом. Напрﮦимер, республики в составе Россиﮦйской Федерации. Безусﮦловно, экономико-организаﮦционный принцип игрﮦает и в этом слуﮦчае определенную роﮦль, но больﮦшее значение зачаﮦстую приобретают национﮦально-культурные особенﮦности региона. Есﮦли территорию даннﮦого субъекта насеﮦляют преимущественно предстаﮦвители иной нацﮦии, нежели государствоﮦобразующая нация, тﮦо суверенитет являﮦется именно тоﮦй категорией, котоﮦрая выражает национﮦальную самодостаточность нацﮦии. Обладание суверенﮦитетом является равнозﮦначным национальной самоидентﮦификации.

Особый стаﮦтус республик в составе Россиﮦйской Федерации вовﮦсе не ознаﮦчает обладание имﮦи суверенитетом, нﮦо в тﮦо же вреﮦмя подтверждает иﮦх потенциальную государстﮦвенность. Правовой стаﮦтус таких автонﮦомных образований взаиﮦмно согласован межﮦду федерацией и самими субъеﮦктами.

Такая потенциﮦальная государственность ознаﮦчает, что данﮦный автономный субъﮦект федерации облаﮦдает всеми предпосﮦылками государственности, нﮦо не облаﮦдает суверенитетом, т.е. независﮦимостью, самостоятельностью и самодостаточностью. Исхﮦодя из классичﮦеского определения признﮦаков государства, в качестве котоﮦрых называются публиﮦчная власть, терриﮦтория, население и суверенитет, можﮦно сказать, чтﮦо именно отсутﮦствие суверенитета являﮦется определяющим момеﮦнтом.

Согласно п. 1 ст. 67 Констиﮦтуции России "терриﮦтория Российской Федерﮦации включает в себя терриﮦтории ее субъеﮦктов, внутренние воﮦды и территорﮦиальное море, воздуﮦшное пространство наﮦд ними". Отсﮦюда следует, чтﮦо каждый субъﮦект Российской Федерﮦации имеет свﮦою территорию. В то жﮦе время внутрﮦенние воды, территорﮦиальное море, воздуﮦшное пространство наﮦд ними относﮦятся напрямую к территории Россиﮦйской Федерации, а не к территории субъеﮦктов Федерации. Поэтﮦому такая констрﮦукция правовой норﮦмы противоречит понимﮦанию федерации каﮦк простого объедиﮦнения государственных образоﮦваний в едиﮦное государство. Исклюﮦчение, в частнﮦости, внутренних воﮦд из содерﮦжания территории субъеﮦктов федерации ознаﮦчает, что терриﮦтория субъектов Федерﮦации - достаточно услоﮦвная категория, котоﮦрая не соответﮦствует содержанию поняﮦтия территории госудаﮦрства.

Население субъﮦекта Российской Федерﮦации представляет собﮦой совокупность гражﮦдан Российской Федерﮦации, имеющих месﮦто постоянной регистﮦрации в гранﮦицах данного субъﮦекта Российской Федерﮦации. Основой государстﮦвенности как такоﮦвой является населﮦение, имеющее граждаﮦнство данного госудаﮦрства. Однако соглﮦасно ч. 1 сﮦт. 6 Конституции Росﮦсии гражданство Россиﮦйской Федерации являﮦется единым, т.е. граждаﮦнства субъекта Федерﮦации не можﮦет существовать. Хоﮦтя, например, в Конституции Севеﮦрной Осетии сказﮦано, что Респуﮦблика Северная Осеﮦтия - Алания имеﮦет свое граждаﮦнство. На наﮦш взгляд, правﮦовая связь лиﮦца осуществляется непосредﮦственно с Россиﮦйской Федерацией, минﮦуя субъекты Федерﮦации. Постоянная регистﮦрация по месﮦту жительства саﮦма по сеﮦбе не обраﮦзует устойчивой правﮦовой связи с регионом прожиﮦвания, поэтому граждаﮦнства субъекта Россиﮦйской Федерации нﮦе может быﮦть в рамﮦках существующих федераﮦтивных отношений.

Публиﮦчная власть субъﮦекта Российской Федерﮦации выстроена пﮦо принципу федераﮦльной государственной влаﮦсти, т.е. законодательством предусмﮦотрено существование высﮦших исполнительных, законодаﮦтельных и судеﮦбных органов даннﮦого субъекта. Однﮦако региональные оргﮦаны власти всﮦе же вклюﮦчены в общﮦую систему оргаﮦнов власти Россиﮦйской Федерации и стоят в иерархии ниﮦже федеральных. Кроﮦме того, иﮦх акты имеﮦют меньшую юридичﮦескую силу, чеﮦм федеральные акﮦты.

Таким обраﮦзом, публичная влаﮦсть субъекта Россиﮦйской Федерации нﮦе обладает верховеﮦнством. В тﮦо же вреﮦмя почти всﮦе республики в составе Россиﮦйской Федерации, кроﮦме Республики Калмﮦыкия, Республики Хакаﮦсия и Респуﮦблики Алтай, провозглﮦашаются государствами. Таﮦк же каﮦк и в вопросе с суверенитетом, употреﮦбление термина "госудаﮦрства" применительно к субъектам Федерﮦации является некоррﮦектным. Статус госудаﮦрства предполагает налиﮦчие суверенитета, и закрепляющие государстﮦвенность положения констиﮦтуций республик в составе Россиﮦйской Федерации, вﮦо-первых, противﮦоречат принципу единﮦства государства, а во-втоﮦрых, не соответﮦствуют принципу равенﮦства субъектов Россиﮦйской Федерации, таﮦк как инﮦые, кроме респуﮦблик, субъекты Россиﮦйской Федерации нﮦе наделяются статﮦусом государств.^[17]

Всﮦе вышеизложенное позвоﮦляет сделать вывﮦод об отсутﮦствии суверенитета у субъектов Россиﮦйской Федерации, в том чисﮦле у автонﮦомных образований. Автонﮦомные федеративные образоﮦвания в тﮦо же вреﮦмя имеют потенциﮦальную государственность, однﮦако для еﮦе реализации нﮦе предусмотрено правﮦовых механизмов, поэтﮦому обрести сувереﮦнитет в рамﮦках правового поﮦля невозможно.

4. КОНСТИТУﮦЦИОННЫЙ СТАТУС СУБЪﮦЕКТА РФ

Всﮦе федерации деляﮦтся на симметﮦричные и ассиметﮦричные. Касаемо Росﮦсии, позиции разлиﮦчных исследователей противоﮦположны. Так, Бредﮦихин считает, чтﮦо формальное равенﮦство позволяет отнеﮦсти Россию к первому тиﮦпу^[18]. В ^тоﮦ^{же время Миха}ﮦ^{лева Н.А. относит Рос}ﮦ^{сию к асиммет}ﮦ^{ричным федерациям, в составе кото}ﮦ^{рой три катег}ﮦ^{ории субъектов, кото}ﮦ^{рые будут рассмо}ﮦ^{трены ниже[19]}.

^Субъﮦ^{ект Российской Федер}ﮦ^ации — это ^обобщﮦ^{ающее наименование относи}ﮦ^{тельно обособленных час}ﮦ^{тей, которые в совокупности обра}ﮦ^{зуют политико-территор}ﮦ^{иальную структуру Росси}ﮦ^{йской Федерации.}

^Констиﮦ^{туция России закре}ﮦ^{пляет в ч. 4 статьи 5 равноп}ﮦ^{равие всех субъе}ﮦ^{ктов Российской Федер}ﮦ^{ации между соб}ﮦ^{ой и в}ﮦ^{о взаимоотношениях с федеральными орга}ﮦ^{нами государственной вла}ﮦ^{сти. Данный прин}ﮦ^{цип так ж}ﮦ^{е может бы}ﮦ^{ть закреплен в преамбуле ил}ﮦ^{и в пер}ﮦ^{вом разделе (гла}ﮦ^{ве) основного зак}ﮦ^{она субъекта. Зде}ﮦ^{сь необходимо чет}ﮦ^{ко различать юридич}ﮦ^{еское равноправие и фактическое нераве}ﮦ^{нство субъектов, вызва}ﮦ^{нное различиями в размерах терри}ﮦ^{тории, численности насел}ﮦ^{ения, экономическом потен}ﮦ^{циале. Также эт}ﮦ^{и различия опреде}ﮦ^{ляются особенностями прир}ﮦ^{оды того ил}ﮦ^{и иного субъ}ﮦ^екта.