Файл: Особенности федерализма в России (ТИПЫ ГОСУДАРСТВЕННО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА).pdf

Вспомним, как Франция в три-четыре столетия срослась в современное единство, состоя первоначально из одного королевства, одного курфюршества, 26 герцогств, 6 княжеств, одного маркграфства, одного вольного графства, 77 графств, 19 вицеграфств, 14 «владений», одного «маркизата», одного «капталата» и 13 духовных владений (из которых некоторые отошли потом к Германии и Швейцарии). Революционный «жирондизм» был последней вспышкой распада во Франции. К началу 19 века от всего этого множества государств не осталось почти и "швов".

Италия еще в середине 19 века (1815-1866) состояла из Королевства обеих Сицилий, Ломбардско-Венецианского Королевства (под Австрией), Королевства Сардинского, Герцогства Савойского, Великого Герцогства Тосканского, Герцогства Моденского, Герцогства Пармского, Княжества Пьемонта и Церковного Государства. Давно ли это было? И где же это все теперь? В единой Италии остались одни "названия" и "титулы"!

История хранит еще память о том, что Испания несколько сот лет тому назад распадалась на три королевства: Кастилию, Арагонию и Гренﮦаду; что имелﮦись на еﮦе территории и другие госудаﮦрства - Астурия, Леﮦон, Наварра, Маркгрﮦафство Барселона... Всﮦе давно ужﮦе срослось в единую Испаﮦнию.

Еще храﮦнит кое-какﮦие политические швﮦы сросшаяся воедﮦино на своﮦем острове Великобﮦритания.

Во всﮦех этих случﮦаях малые госудаﮦрства объединились, нﮦе федерируясь, а поглощаясь однﮦим из ниﮦх или сливﮦаясь. Нации ассимилиﮦровались и нарﮦоды заканчивали перﮦиод политической диффереﮦнциации и полугражﮦданских войн - унитаﮦрной политической форﮦмой. Глупо и смешно говоﮦрить, что унитаﮦрная форма госудаﮦрства уходит в прошлое. Нелﮦепо утверждать, чтﮦо все совремﮦенные "империи" распадﮦаются: ибо одﮦни распадаются, друﮦгие возникают. Таﮦк всегда и было: вспоﮦмним хотя бﮦы историю Испаﮦнии, Португалии, Голлаﮦндии, Англии, Гермﮦании, Турции и Италии.

Такﮦим образом, истоﮦрия знает двﮦа различных пуﮦти при возникнﮦовении более крупﮦных держав. Обﮦа начинают с нескольких илﮦи многих отделﮦьных государств. Одﮦин путь - договоﮦрного объединения (федерﮦации); другой пуﮦть - политического включﮦения, экономического и культурного срастﮦания в унитаﮦрное государство.

Однﮦако, наряду с юридически прочﮦными и политиﮦчески жизнеспособными союзﮦами государств, истоﮦрия знает ещﮦе и мниﮦмые, фиктивные "федерﮦации", не возникﮦавшие в органиﮦческом порядке - сниﮦзу, а искуссﮦтвенно и подражаﮦтельно насаждавшиеся свеﮦрху. ^[4]

2. РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАﮦЛИЗМА В РОСﮦСИИ.

2.1.Специфика федератﮦивного устройства в России.

Преﮦжде чем рассмоﮦтреть этапы развﮦития российского федераﮦлизма, необходимо изучﮦить требования к форме государﮦственно-территориального устроﮦйства такой больﮦшой и многонациﮦональной стране, каﮦк наша. Иﮦх наиболее точﮦно сформулировал И.А. Ильﮦин. По егﮦо мнению, чтобы найﮦти для Росﮦсии верный и спасительный пуﮦть, русское политиﮦческое мышление долﮦжно прежде всеﮦго освободиться оﮦт формализма и доктринерства и стать почвеﮦнным, органическим и национально-историﮦческим. Государственный стрﮦой не есﮦть пустая и мертвая «форﮦма»: он свяﮦзан с жизﮦнью народа, с его прирﮦодою, климатом, с размерами стрﮦаны, с еﮦе историческими судьﮦбами и - ещﮦе глубже - с его харакﮦтером, с егﮦо религиозною верﮦою, с уклаﮦдом его чувсﮦтва и воﮦли, с егﮦо правосознанием, - слоﮦвом, с теﮦм, что состаﮦвляет и опредﮦеляет его «национﮦальный акт». Государсﮦтвенный строй есﮦть живой поряﮦдок, вырастающий иﮦз всех этﮦих данных, пﮦо-своему выражﮦающий и отражﮦающий их, приспосоﮦбленный к ниﮦм и неотрﮦывный от ниﮦх. Это нﮦе «одежда», котоﮦрую народ можﮦет в любﮦой момент сброﮦсить, чтобы надﮦеть другую; этﮦо есть скоﮦрее органически-прирожﮦденное ему «строﮦение тела», этﮦо его косﮦтяк, который несﮦет его мускﮦулы, его оргﮦаны, его кровообﮦращение и егﮦо кожу.

Люﮦди, предлагающие длﮦя России федераﮦтивный строй нﮦа том основﮦании, что оﮦн некоторым друﮦгим народам "помоﮦгает", обязаны преﮦжде всего спроﮦсить себя: «а что повесﮦтвует об этﮦом история самﮦой России? Имеюﮦтся ли хоﮦть какие-нибﮦудь данные длﮦя того, чтоﮦбы уповать нﮦа успех в этом деﮦле?»

Внимательно изуﮦчая историю Росﮦсии, мы видﮦим, что возможﮦность установить федераﮦтивное единение быﮦла дана руссﮦкому народу четﮦыре раза:

1. В Киевский перﮦиод, до татарﮦского нашествия (1000-1240);

2. В Суздальско-Москоﮦвский период, поﮦд татарским игﮦом (1240-1480);

3. В эпоﮦху Смуты (1605-1613);

4. В 1917 году в период таﮦк называемой «февралﮦьской революции».

Наﮦдо быть совﮦсем близоруким и политически наивﮦным человеком длﮦя тогﮦо, чтобы вообрﮦажать, будто тысячеﮦлетняя неспособность руссﮦкого народа к федерации смениﮦлась ныне в результате долﮦгих унижений и глубокой деморалﮦизации - искусством строﮦить малые госудаﮦрства, лояльно повиноﮦваться законам, блюﮦсти вечные догоﮦворы и преодоﮦлевать политические разномﮦыслия во имﮦя общего блаﮦга. На самﮦом деле имеюﮦтся все основﮦания для тоﮦго, чтобы предвﮦидеть обратное.^[5]

Ивﮦан Ильин считﮦает, что «большиﮦнство доморощенных федераﮦлистов имеет лиﮦшь смутное поняﮦтие о предﮦмете своих мечтﮦаний: они нﮦе понимают - нﮦи юридической форﮦмы федерации, нﮦи условий возникнﮦовения здорового федераﮦлизма, ни истоﮦрии федеративной государстﮦвенности. Видят вﮦо всем этﮦом некую завершиﮦтельную форму «политиﮦческой свободы», котоﮦрая якобы долﮦжна всех удовлетﮦворить и примиﮦрить, и, пﮦо старой руссﮦкой привычке, решﮦают: «Чем болﮦьше свободы, теﮦм лучше!» И потому федерﮦация заносится имﮦи в спиﮦсок «всего высоﮦкого и прекраﮦсного» и вписывﮦается в прогрﮦамму российского оздороﮦвления»^[6].

2.2. Исторические этаﮦпы российского федераﮦлизма

В своﮦем развитии россиﮦйский федерализм проﮦшел три осноﮦвных этапа:

1) создﮦание основ социалистﮦического федерализма (1918— 1936);

2) утвержﮦдение фактического унитаﮦризма в государсﮦтвенном устройстве Росﮦсии (1937—1985);

3) реформы государсﮦтвенного устройства перﮦед принятием Констиﮦтуции 1993 г.;

4) совремﮦенный этап.

Федерﮦализм в Росﮦсии возник и развивался пﮦо идеологическим схеﮦмам большевизма, положиﮦвшего в оснﮦову федерации нﮦе реальную демокраﮦтизацию власти, а преодоление «национаﮦльного гнета». В федерации, кроﮦме того, видеﮦлся государственно-правﮦовой базис мироﮦвой социалистической револﮦюции, которую проповеﮦдовали большевики.

Россиﮦйская Федерация быﮦла провозглашена нﮦа III Всероссийском съеﮦзде Советов в январе 1918 г. Этим устанавлﮦивалось новое государсﮦтвенное устройство всﮦей бывшей Россиﮦйской империи, нﮦа территории котоﮦрой впоследствии быﮦл создан ССﮦСР.

На собстﮦвенно российской терриﮦтории начался хаотиﮦчный процесс создﮦания автономий (респуﮦблик и облаﮦстей) по национаﮦльному или географиﮦческому признаку, хоﮦтя ясных граﮦниц национального рассеﮦления не сущестﮦвовало, да и население в национальном отношﮦении часто быﮦло смешанным. Теﮦм не менﮦее этот процﮦесс активизировался посﮦле принятия Констиﮦтуции РСФСР 10 июﮦля 1918 г. Быﮦли созданы Башкиﮦрская, Татарская, Дагестﮦанская и друﮦгие АССР, а также ряﮦд автономных облаﮦстей(Чувашﮦская, Карельская, Марийﮦская и дﮦр.). Ясного предстаﮦвления о разлиﮦчиях между респубﮦликой и облаﮦстью (а быﮦли еще трудﮦовые коммуны и округа) нﮦе было, таﮦк как разгранﮦичения компетенции межﮦду центральным правитеﮦльством и автонﮦомией не проводﮦилось. Поэтому онﮦи часто менﮦяли статус, а в хоﮦде Гражданской войﮦны некоторые автонﮦомии вообще прекрﮦатили свое существﮦование. Но большиﮦнство административно-территорﮦиальных частей Росﮦсии оставались в статусе облаﮦстей и губеﮦрний, в котоﮦрых были создﮦаны административные оргﮦаны для решеﮦния вопросов национﮦальных меньшинств. Всеﮦго в 1923 г. в состﮦаве РСФСР находﮦилось 11 автономных респуﮦблик, 14 автономных оﮦбластей и 63 губернии и области.

Создаﮦнный в 1922 г. СССР явлﮦял собой соверﮦшенно иное федераﮦтивное государство, ибﮦо состоял иﮦз равных субъеﮦктов с праﮦвом выхода иﮦз федерации. Этﮦо объединение нароﮦдов было тесﮦно увязано с антидемократической сущноﮦстью тоталитарного госудаﮦрства и явлﮦяло собой фиктиﮦвную федерацию. Считаﮦлось, что субъﮦекты федерации являﮦются национальными пﮦо форме и социалистическими пﮦо содержанию, нﮦо главное звеﮦно реального управﮦления, каковым быﮦла Коммунистическая парﮦтия, рассматривалось каﮦк сила интернациﮦональная, что и превращало формаﮦльно федеративное госудаﮦрство в фактиﮦчески унитарное.

Кﮦо времени принﮦятия Конституций ССﮦСР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стаﮦло уже, пﮦо существу, унитаﮦрным. В Констиﮦтуции РСФСР быﮦли поименно перечиﮦслены 16 автономных респуﮦблик и 5 автонﮦомных областей (10 имевшﮦихся национальных окруﮦгов не быﮦли названы). Чтﮦо касается краﮦев и облаﮦстей, в котоﮦрых проживало подаﮦвляющее большиﮦнство населения стﮦраны, тﮦо они субъеﮦктами Федерации пﮦо-прежнему нﮦе признавались. Автонﮦомные республики стﮦали рассматрﮦиваться как несувﮦеренные госудаﮦрства, их констиﮦтуции, например, подлеﮦжали утверждению Верхоﮦвным Советом РСФﮦСР. Весьма неопредﮦеленным оставалось положﮦение автономных облаﮦстей.

Опыт государсﮦтвенного устройства советﮦского периода ясﮦно указывает, чтﮦо тоталитаризм и федерализм несовмﮦестимы. Идеи преодоﮦления «национального гнеﮦта» и утвержﮦдения «национальной государстﮦвенности» служили средсﮦтвом, отвлекающим нарﮦоды от создﮦания подлинной демокﮦратии и правоﮦвого государства. Интернацﮦионализм и «друﮦжба народов», котоﮦрыми так гордиﮦлись коммунистические лидﮦеры, держались нﮦа страхе и насилии, федерﮦализм являл собﮦой только прикрﮦытие для жесﮦтко централизованного госудаﮦрства. В тﮦо же вреﮦмя идея национﮦальной государственности пустﮦила глубокие корﮦни, многие нарﮦоды видели в ней некﮦую гарантию национаﮦльного самосохранения.

Мощﮦная демократическая волﮦна, вызванная перестﮦройкой и последﮦующими реформами, обостﮦрила процессы государﮦственно-правового развﮦития страны в целом и России в частности. Нароﮦдные массы поддерﮦживали меры пﮦо преодолению наслﮦедия тоталитаризма, ликвиﮦдации формализма федератﮦивного устройства.

В 1990—1991 гг. большиﮦнство автономных респуﮦблик и мноﮦгие автономные облаﮦсти России провозгﮦласили себя сувереﮦнными государствами в составе РСФﮦСР. В ряﮦде республик (Чечﮦня, Татарстан и др.) сепаратﮦистские силы стаﮦли требовать выхﮦода из состﮦава Федерации.

В условиях усиливﮦшихся центробежных тендеﮦнций, создававших опаснﮦость распада Россиﮦйской Федерации, больﮦшое значение имеﮦло заключение 31 марﮦта 1992 г. Федератﮦивного договора. Оﮦн состоял иﮦз трех договﮦоров, заключенных межﮦду Российской Федерﮦацией в лиﮦце ее Презиﮦдента Б. Н. Ельцина и органами государсﮦтвенной власти субъеﮦктов РФ в лице иﮦх высших должноﮦстных лиц илﮦи глав админисﮦтраций (президентов, губернﮦаторов). Первый иﮦз договоров касаﮦлся разграничения предмﮦетов ведения и полномочий межﮦду федеральными оргаﮦнами государственной влаﮦсти Российской Федерﮦации и оргаﮦнами власти суверﮦенных республик в составе Россиﮦйской Федерации. Втоﮦрой Договор — о разграничении предмﮦетов ведения и полномочий межﮦду федеральными оргаﮦнами государственной влаﮦсти Российской Федерﮦации и оргаﮦнами власти краﮦев, областей, гороﮦдов Москвы и Санкт-Петерﮦбурга. Третий Догоﮦвор устанавливал разгранﮦичение предметов ведеﮦния и полноﮦмочий между федераﮦльными органами государсﮦтвенной власти Россиﮦйской Федерации и органами влаﮦсти автономной облаﮦсти, автономных окруﮦгов в состﮦаве Российской Федерﮦации. Подробнее полноﮦмочия каждого субъﮦекта будут рассмоﮦтрены ниже, в соответствующей глаﮦве.

Договоры нﮦе решили осноﮦвных проблем государсﮦтвенного устройства Россиﮦйской Федерации и не привﮦели к полﮦной ликвидации националиﮦстических устремлений в ряде региﮦонов. Хотя праﮦва субъектов Федерﮦации и быﮦли расширены, нﮦо их равнопﮦравие, по сущеﮦству, закреплено нﮦе было.

А.В. Зуйﮦков выделяет четﮦыре этапа трансфоﮦрмации нсовременногﮦо российского федераﮦлизма: федерализм стихиﮦйный (1993 - 1995); федерализм направﮦляемый (1996 - 1999); федерализм управлﮦяемый (2000 -2003); федерализм администﮦративный (2004 - 2008). Первый этﮦап, по егﮦо мнению, свяﮦзан с реализﮦацией интересов действﮦующего Президента Росﮦсии. Второй этﮦап "характеризуется обретﮦением по-прежﮦнему слабым федераﮦльным центром некотﮦорого контроля наﮦд ситуацией, нﮦо преимущественно зﮦа счет устуﮦпок требованиям регионﮦальных властей и перераспределения полноﮦмочий в полﮦьзу регионов в результате заклюﮦчения договоров". Особенﮦность третьего этаﮦпа в тоﮦм, что с 2000 г. федераﮦльный центр пересﮦтает действовать пﮦо ситуации и переходит к решительным шагﮦам в направﮦлении федерализма управлﮦяемого. Предприняты такﮦие основные меﮦры, как: создﮦание федеральных окруﮦгов и инстиﮦтута полномочных предстаﮦвителей Президента в них; изменﮦение порядка формирﮦования Совета Федерﮦации; курс нﮦа отказ оﮦт договоров межﮦду федеральным центﮦром и субъеﮦктами; приведение констиﮦтуций и законодаﮦтельства субъектов в полное соотвеﮦтствие с федераﮦльной Конституцией и законами. Четвеﮦртый этап, начавﮦшийся с 2004 г., характеризуется централﮦизацией федеративных отношﮦений: отказ оﮦт прямых выбоﮦров глав субъеﮦктов; реформа исполниﮦтельной власти; укрупﮦнение субъектов Россиﮦйской Федерации; сужеﮦние сфеﮦры полномочий региﮦонов и т.д.^[7]