Файл: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ( ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЕТВЬ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ).pdf

Косвенные выборы при формировании верхней палаты парламента предусмотрены в таких государствах, как Франция, Нидерланды и т.д. Во Франции Сенат избирается особыми коллегиями выборщиков, большинство из которых являются представителями муниципальных советов коммун, сроком на девять лет. Обновление состава происходит каждые три года на треть. В Нидерландах депутаты Первой (верхней) палаты избираются провинциальными штатами (советами) на основе пропорционального представительства на четыре года.

2. Формирование палаты территориального представительства путем назначения.

Данный способ формирования менее распространен в мировой практике. Он применяется в Германии, Канаде и т.д. В Германии "бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают". Как правило, в верхнюю палату государственного парламента входит премьер-министр и несколько наиболее влиятельных министров правительств земель, т.е. он состоит из членов правительств земель. Бундесрат является постоянно действующим органом, обновление которого частично происходит постоянно, в связи с формированием в землях новых правительств. В Канаде в состав верхней палаты парламента входят представители провинций, которых назначает Генерал-губернатор пожизненно (предельный возраст сенатора - 75 лет).

3. Формирование палаты территориального представительства смешанным путем.

Данный порядок формирования верхней палаты парламента является достаточно распространенным в мире. Он применяется в Индии, Хорватии, Италии и ряде иных государств. Так, в Италии Сенат Республики формируется смешанным путем - триста пятнадцать сенаторов избираются населением, иные назначаются "по праву", т.е. Президент Республики становится автоматически сенатором, "если не откажется от этого". Кроме того, Президент может назначить в Сенат пожизненно пять человек из числа почетных граждан, прославивших родину достижениями в области науки, литературы, искусства. В Индии в Раджья Сабха (Совет штатов) двести тридцать восемь членов избираются косвенным путем по системе пропорционального представительства выборными членами законодательных органов штатов сроком на шесть лет с ротацией одной трети каждые два года. Остальные двенадцать членов назначаются Президентом из числа лиц с большим практическим опытом и особыми заслугами в литературе, науке, искусстве и общественной деятельности.

4. Формирование палаты территориального представительства в особом порядке, сложившемся исходя из исторических и культурных традиций, является редким, исключительным. Он применяется в Великобритании. В Палату лордов Великобритании входят духовные лорды, лорды-юристы, наследственные пэры и пожизненные пэры. Активное участие в работе Палаты принимает меньшая ее часть, в основном пожизненные пэры и лорды-юристы. Об этом свидетельствует и то, что кворум составляет всего три человека.

---

Как отмечает А.А. Мишин, если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую закономерность. Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Самые сильные и влиятельные верхние палаты (Сенат США, Палата советников Японии) избираются прямыми выборами. Слабые же верхние палаты (Палата лордов, Совет штатов Индии, бундесрат) формируются без участия избирательного корпуса. Некоторые государства постепенно приходят к пониманию рациональности избрания верхней палаты парламента населением территориальных образований. Так, в Таиланде члены Сената многие годы назначались Королем. Согласно новой Конституции 2007 г. Сенат избирается населением.

Россия имеет сравнительно небольшой опыт организации и функционирования двухпалатного парламента. Законодательная практика формирования Совета Федерации оказалась весьма динамичной. Сменилось уже несколько законов, регулирующих порядок формирования Совета Федерации различным образом.

ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ СТРУКТУРНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Полномочия Федерального Собрания России

Правовой статус Федерального Собрания РФ закреплен в главе 5 Конституции РФ^[4], в соответствии с которой палаты Федерального Собрания РФ наделены широкими полномочиями.

Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Структура отечественного парламента является двухпалатной, что отвечает тенденциям построения законодательной власти федеративных государств. Федеральное Собрание РФ состоит из Совета Федерации, являющегося «верхней» палатой и формируемого, прежде всего, из представителей субъектов РФ, а также Государственной Думы, избираемой населением страны посредством прямых выборов^[5].

---

Основной функцией обеих палат Федерального Собрания РФ является осуществление законодательных полномочий, к которым относится принятие таких важнейших юридических актов, как федеральные конституционные законы, законы о поправках к действующей Конституции и обычные – федеральные законы^[6].

Вместе с тем Федеральное Собрание РФ выполняет также ряд других полномочий, обеспечивающих реализацию следующих важнейших функций:

1) представительская функция, выражающаяся в представительстве интересов различных слоев и социальных политических сил;

2) контрольная функция, осуществляемая в отношении органов исполнительной власти в связи с исполнением государственного бюджета и решением других вопросов государственной жизни;

3) функции, связанные с непосредственным участием Федерального Собрания РФ в руководстве делами государства (обсуждение и утверждение бюджета, решение вопросов, связанных с изменением статуса субъектов Федерации, объявлением войны и мира и др.);

4) функции, касающиеся формирования ряда федеральных государственных органов, назначения и смещения со своих постов ряда высокопоставленных должностных лиц (Председателя Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Председателя Центрального банка РФ и др.)^[7].

Таким образом, российский парламент отражает общие тенденции федеративных государств, связанных с наличием двухпалатного парламента. Государственная Дума является одной из палат парламента, которая играет решающую роль в разработке и принятии федеральных конституционных и федеральных законов.

Конституция РФ^[8] закрепляет конституционно-правовой статус каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации, закрепляя последовательно в рамках 5 главы и общий порядок формирования, основные полномочия, а также основы правового статуса парламентариев. Все указанные вопросы, за исключением полномочий палат, детально регламентируются отдельными федеральными законами.

Стоит с сожалением отметить, что до настоящего времени так и не принят самостоятельный законодательный акт, который бы регулировал правовой статус Федерального Собрания РФ, несмотря на то, что проект такого закона в Государственную Думу вносился. Нельзя также забывать, что большую роль в организации и деятельности каждой из палат парламента играют регламенты палат.

---

Важнейшей составляющей правового положения Совета Федерации являются его функции и полномочия. Стоит отметить, что Совет Федерации обладает достаточно широкими функциями, в числе которых:

- законодательная функция;

- представительская функция (обе непосредственно закреплены в ст. 94 Конституции РФ);

- контрольная функция;

- функция назначения на должность определенных Конституцией РФ должностных лиц государственного аппарата;

- привлечение к ответственности определенных Конституцией РФ должностных лиц и государственных органов.

В статье 102 Конституции РФ приведен перечень полномочий Совета Федерации. Однако перечень не является исчерпывающим и, пожалуй, лишь отражает основные полномочия Совета Федерации. При этом очевидно, что в ст. 102 Конституции РФ совсем не отражены полномочия «верхней» палаты парламента при ее участии в законодательном процессе, так как соответствующие полномочия приведены в ст. 104-108 Конституции РФ. Вполне очевидно, что Конституция РФ в недостаточном объеме закрепляет полномочия Совета Федерации.

Учитывая, что Конституция РФ никак не оперирует понятием «функция» применительно к деятельности Совета Федерации, представляет особый интерес обратиться к характеристике некоторых из них.

В Конституции РФ говорится о Совете Федерации лишь как о представительном и законодательном органе. В этой связи согласимся, что с целью повышения роли Федерального Собрания, «прежде всего, в ст. 94 Конституции РФ предпочтительно перечислить все функции Федерального Собрания как парламента России – функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни».

Достаточно своеобразно Совет Федерации, как одна из палат федерального парламента, осуществляет представительскую функцию. Сущность данной функции состоит в том, что «верхняя» палата Федерального Собрания РФ, с одной стороны, представляет интересы своего субъекта РФ на федеральном уровне, с другой стороны, она представляет интересы всего государства – Российской Федерации – в субъектах РФ. Вследствие этого, Совет Федерации несет в себе координирующую роль между РФ и ее субъектами. В тоже время Совет Федерации может осуществлять и федеральную интервенцию.

Сказанное свидетельствует о том, что Совет Федерации характеризуется своей дуалистичностью, проявляющейся в том, что он одновременно и общегосударственный орган, и орган территориального представительства субъектов РФ. Иногда можно встретить, что Совет Федерации именуется как «палата российских регионов», что также обусловлено его составом, образованным представителями субъектов РФ. Важно также упомянуть и об еще одном назначении данной палаты парламента, а именно о том, что она имеет важное значение для устранения разногласий между центром и регионами, в том числе в деле участия субъектов РФ в выработке федеральной политики.

---

Таким образом, Совет Федерации играет ключевую роль в законодательной деятельности, а особенно в решении ряда важнейших государственных вопросов. Изменение порядка формирования придает Совету Федерации обновленный статус, статус профессионального законодательного органа, действующего на постоянной основе, а не эпизодически, как ранее.

В отличие от Совета Федерации, численный состав Государственной Думы получил конституционное закрепление и на протяжении всего времени действия Конституции РФ остается неизменным – 450 депутатов. Достаточно сложно с современных позиций оценить, почему именно такое число депутатов образует состав Государственной Думы и на сколько это оправданно.

Функционирование Государственной Думы, в отличие от Совета Федерации, ограничено определенным сроком, который установлен Конституцией РФ и который не был одинаковым на протяжении всего периода избрания нижней палаты парламента. Первоначально срок полномочий составлял четыре года. Однако в результате конституционной поправки в конце 2008 года он был увеличен на один год и стал равным пяти годам^[9].

Установлены Конституцией Российской Федерации и требования к кандидатам на должность депутата Государственной Думы, которые ограничиваются наличием гражданства Российской Федерации, достижение возраста 21 года и наличие права участвовать в выборах.

Применительно к порядку формированию указано, что депутаты Государственной Думы избираются народом, порядок выборов устанавливается федеральным законом.

Среди базовых принципов участия гражданина Российской Федерации в выборах можно назвать такие, как свободное и добровольное участие, что предполагает запрет оказывать любое воздействие в целях принудить избирателя либо к участию, либо неучастию в выборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению гражданина.

Принципы избирательного процесса при проведении выборов депутатов Государственной Думы не являются уникальными, они применимы и к порядку выборов иных государственных органов и органов местного самоуправления: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Именно указанные принципы направлены на то, чтобы обеспечить подлинное волеизъявление граждан нашей страны, которое бы исключало какие-либо воздействия на избирателей.

Несмотря на то, что Конституция РФ в общих чертах определяет порядок формирования Государственной Думы, сам тип избирательной системы в главе 5 не определен. Как мы видели, это позволило на протяжении всего периода избрания Государственной Думы менять применяемую избирательную систему, уходя от одной и потом возвращаясь к ней снова.

---