Файл: Местное самоуправление в Российской федерации: тенденции и перспективы развития (ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ).pdf

В качестве одной из тенденций развития местного самоуправления можно также выделить участие населения в выборе приоритетов благоустройства в рамках реализации федерального проекта «Формирование комфортной среды» (2017–2020 годы). Также следует понимать, что определенные корректировки в тенденции развития местного самоуправления внесла напряженная экономико-политическая обстановка, связанная с санкциями США и ряда Европейских стран против России, введенных с 2014 года. В данной ситуации уменьшение финансовой самостоятельности муниципальных образований вполне объяснимо.

В свое время вопросами местного самоуправления основательно занимался великий реформатор Петр Аркадьевич Столыпин. «Главная наша задача - укрепить низы, - говорил он. - В них вся сила страны. Будут здоровы и крепки корни у государства, поверьте - и слова Русского Правительства совсем иначе зазвучат перед Европой и перед целым миром». По- большому счету, это высказывание ни на минуту не потеряло актуальности и сейчас.

2.3. Перспективы развития местного самоуправления в современных условиях.

Несмотря на положительные результаты развития местного самоуправления, в данной сфере продолжают сохраняться многочисленные проблемы, связанные с совершенствованием правовых и экономических основ МСУ, усилением имущественных, финансовых и кадровых аспектов.
Развитие МСУ в России осуществляется, с одной стороны, в направлении общеевропейских тенденций, а с другой - под влиянием различных факторов национального характера. В то же время в каждом регионе и населенном пункте МСУ имеет свои специфические особенности, на формирование которых оказывают влияние исторические, экономические, политико-правовые, структурно-функциональные, организационные и ресурсные факторы^[21]. государственными органами; закрепление принципов фискальной автономии.

В целом можно сказать, что ФЗ- № 131 установил «общие рамки» муниципальной организации и наполнил их определенным содержанием, базирующимся на адаптации европейского опыта МСУ. Имеет место обращение к германской модели МСУ, которая близка и для реализации характерного для отечественных условий принципа выраженной муниципальной автономии, и для политических традиций нашей страны, утверждающих сильную власть государства и регламентирующих механизмы ее влияния на все ключевые процессы, происходящие в регионах ^[22].

Концептуальная основа реформы МСУ в России предполагала автономию МСУ от органов государственной власти, что в целом соответствовало децентрализационным тенденциям, сложившимся в последние десятилетия в большинстве стран мира. Однако в России эти тенденции вступили в противоречие с процессами централизации власти, которые потребовали сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов МСУ, с одной стороны, и постепенной аккумуляции ресурсов влияния на более высоких уровнях власти (регион, крупный город, сельский район). Местные органы власти были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного МСУ, а население - мотивации участвовать в самоуправлении.

Немалое влияние оказывала и советская политическая традиция, по-прежнему влияющая на культуру самоуправления на местах. В результате сложилась ситуация, когда европейская по своей форме модель, преломляясь через особенности российской социально-экономической, административной, правовой и политической практики на выходе продемонстрировала совершенно иной эффект. Кроме модели, основы которой были определены правовыми нормами, появилась отличающаяся от нее реальная модель МСУ. На обширной части территорий страны была система взаимоотношений советского периода по линии «регион – район (город) – сельсовет (поселение)»^[23].
Дальнейшее концептуальное развитие МСУ в ближайшей перспективе может определяться выбором одного из двух наиболее реальных сценариев: 
1) дальнейшая централизация, укрепление «вертикали власти», с охватом всех уровней публичного управления, включая городские и сельские поселения. Отметим, что подобное развитие событий несет существенные риски, такие как: избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций; делегирование политической ответственности центральной власти в случае массового недовольства жителей в ходе возможных социальных катаклизмов, вызванных действиями региональных и местных властей; перераспределение собственности, ограниченность социально-экономической базы; ослабление стимулов к самоорганизации на местах. Учитывая вышеприведенные тезисы, реализация подобного сценария представляется нецелесообразной. 
2) комплексное изменение сложившейся системы властных отношений за счет последовательных трансформаций в направлении разумной децентрализации. Данный подход позволяет довести вертикаль государственной власти до уровня регионов, а в отдельных случаях- до уровня районов. МСУ, реализуемое на первом уровне власти – в поселениях и городах должно быть самостоятельным. Стимулирование активности «снизу» выступает фактором преодоления кризисных явлений, появления и расширение точек роста на местном уровне^[24].

Как уже отмечалось в данной работе, система государственного и муниципального управления России находится в стадии непрерывного развития, испытывая на себе как влияние национальной специфики, так и европейских тенденций. В этой связи для ее совершенствования целесообразно использовать положительный опыт и методику всех близких ей моделей МСУ, существующих в зарубежной практике, а не только континентальной, к содержанию и специфике которой наиболее близок отечественный вариант. 

В основе современной европейской модели местного самоуправления лежит Европейская хартия, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года^[25]. Основополагающими принципами системы МСУ в ее рамках выступают самодостаточность, межрегиональная интеграция и кооперация, рост душевого потребления разнообразных товаров и услуг. Тем не менее, каждая из стран реализует свою национально обусловленную модель МСУ, общая концепция которых или отдельные элементы представляют определенный методический и практический интерес для развития одноименной в России.
Модель МСУ, характерная для Латинской Америки, представляет безусловный интерес для Северо-Кавказского региона нашей страны, характеризующегося существенными различиями в этнической и политической культуре, религии, а так же противоречивыми интересами местных территориально-криминальных группировок и объединений, стремящихся к суверенности отдельных территорий, способствующих возникновению коррупции и очагов национального напряжения. Модель МСУ, характерную для государств Латинской Америки, отличает, с одной стороны, предоставление широких полномочий органам МСУ, с другой – сохранение пристального контроля со стороны Центра. При этом, руководители муниципальных образований являются служащими центральных властей, что позволяет препятствовать их связям с распространенными на местах клановыми группировками и осуществлять единую жесткую политику в условиях наличия разнообразных социально-культурных групп населения^[26].

Нельзя обойти вниманием и продуктивный потенциал англосаксонской модели самоуправлении, исторически сформировавшейся в таких странах, как США, Великобритания, Канада, Индия, Австралия, Новая Зеландия и соответствующих постколониальных странах. Она отличается высокой степенью автономии МСУ, приоритетом косвенных, экономических методов государственного саморегулирования. Главным принципом данной модели является самостоятельность действий муниципальных образований, в рамках полномочий, предоставленных из центра и экономическая ответственность за принятые решения^[27]. Для отечественной практики существенный интерес представляет такой элемент англосаксонской модели, как механизм прямого государственного регулирования деятельности муниципалитетов путем принятия модельных законов, которые вводят на местах с определенной территориально-обусловленной адаптацией. Определенные элементы англосаксонской модели, реализуемой в США, также представляют собой интерес для ряда регионов России. В США каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов власти, что изначально приводит к многообразию правового статуса муниципальных единиц.

Определив сценарии развития МСУ и рассмотрев перспективную зарубежную практику, можно выделить более конкретизированные научно-методические рекомендации, на основе которых в перспективе должна развиваться система местного самоуправления в нашей стране с учетом региональной специфики. 

Как показывает систематизация и анализ актуальных источников и данных о развитии системы МСУ в нашей стране, в качестве одного из перспективных направлений в большинстве из них рассматриваются различные пути повышения доходности местных бюджетов, в том числе увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Подобная позиция имеет объективные основания, поскольку одной из ключевых задач органов МСУ является создание условий для интенсификации экономического развития на местах, улучшения качества жизни населения. Решение данной задачи должно осуществляться системами МСУ на основе преимущественно собственных ресурсов, т.е., прежде всего, собственных доходов. Несмотря на объявленную самостоятельность местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере, большинство муниципальных образований всегда испытывали сложности в части местных финансов, но в условиях кризиса эти трудности значительно возросли^[28].

В настоящее время у большинства регионов и функционирующих в них систем МСУ наблюдается существенная диспропорция между контрольными и реальными показателями в данной области. Так, согласно нормам, закрепленным Конституцией РФ (ст.12)^[29] и Европейской хартией МСУ^[30] их доля должна составлять не менее 75%, в то время как, согласно статистическим данным, в настоящий момент этот показатель колеблется в большинстве субъектов на уровне не более, чем 10%^[31] . На практике доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляет менее 10% (при нормативных показателях в развитых странах 20-23%). Очевидно, что подобные крайне низкие показатели не в состоянии обеспечить организационную и финансовую самостоятельность органов власти на местах. 

Необходимым перспективным направлением развития действующей модели МСУ также видится и изменение методики бюджетного выравнивания. Текущий механизм предусматривает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона. В этой связи закономерным представляется выравнивание на уровне района, а затем - перечисление отрицательных трансфертов в регион, что будет способствовать упрощению действующего механизма.

Целесообразным направлением развития системы МСУ может быть также совершенствование функций и структур органов местного самоуправления, которые в настоящее время отличаются сложностью, во многих муниципальных образованиях, дублируя функции других уровней. Необходимо также более четкое нормативно-правовое разграничение компетенций различных уровней публичной власти, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней власти.
В то же время важно отметить, что усиление автономии муниципалитетов, повышение их самостоятельности должно проходить «в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления»^[32]. Муниципалитеты должны превратиться «в определенный противовес, сдерживающий напор региональных властей и гарантирующий качество управленческих решений на местном уровне и оперативность их исполнения» ^[33].

В контексте вышесказанного у муниципальных органов целесообразно изъять несвойственные им административные задачи, реализация которых осуществляется в отсутствие финансовых гарантий со стороны государства. Так, делегирование муниципальным образованиям части функций в таких областях, как, например, предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, создает высокие риски снижения уровня безопасности местного населения. 

Практика развития МСУ на местах также ставит под вопрос необходимость функционирования двухуровневых моделей местного МСУ, создающих территориальное отделение власти от населения и снижение возможностей реального влияния на нее общества. Отечественные реалии демонстрируют целесообразность возврата к одноуровневым структурам -возврат районных администраций в систему государственного управления, ликвидирующий разрыв между уровнями власти) или введение в законодательные основы допущения о факультативности двухуровневых структур в зависимости от локальной специфики^[34] . 

Опираясь на зарубежный опыт (например, Великобритании, Японии), необходимым в текущих условиях, является формирование единого регулятора, в обязанности которого войдет регулирование и контроль функций МСУ. В настоящее время эти вопросы находятся в ведении различных министерств и ведомств, среди которых Минэкономразвития и торговли РФ, Минрегионразвития РФ, Министерство здравоохранения и социального развития, и Минсельхоз РФ. В результате возникает дублирование ряда функций и несогласованность политики, отдельных мероприятий в области МСУ. Решение этой проблемы может быть установлено в виде создания Министерства по вопросам местного самоуправления РФ или Федерального агентства как подразделения Министерства регионального развития с делегированием ему совокупности функций надзора и развития в обозначенной области, а также формированием вертикали подчиняющихся на региональном и муниципальном уровне органов (например, Министерства или управления по вопросам местного самоуправления региона и территориального управления или инспекции района).