Файл: Особенности федерализма в России.pdf

Существование сложносоставных субъектов создает препятствия для эффективного государственного управления.

Положительным ожидаемым результатом объединения можно считать решение проблемы дефицита управленческих кадров для управления регионами, сокращение количества государственных служащих и упрощение структуры управления.

Отрицательным последствием является излишняя централизация власти, потенциально приводящая к возникновению центробежных сил.

Несомненно, укрупнение обладает существенным недостатком - увеличивается время прохождения решения. Это связано с тем, что проблема будет перемещена на более дальнее расстояние, и между местом возникновения проблемы и местом ее решения возникает значительная дистанция.

Кроме того, снижается управляемость внутри региона, так как централизованное управление крупными объектами является более сложным, чем малыми. Исторический опыт свидетельствует о том, что попытки укрупнения часто заканчиваются неизбежным разукрупнением: система стремится вернуться к своему оптимальному и естественному состоянию.

С политической точки зрения укрупнение способно предупредить национальный и территориальный сепаратизм, так как объединение производится на основе территориальной, исторической и культурной общности. Однако форсирование процессов объединения может привести к росту национального сепаратизма регионов и утрате национальной самобытности малых народов.

Несомненно, создание единой инфраструктуры и общий доступ к ней населения объединенных регионов приведет к улучшению социальных условий жизни. Но сложившиеся различия в уровне жизни не могут быть устранены сразу, так как в каждом регионе был сформирован специфический механизм обслуживания населения в социальной, медицинской, образовательной сфере, и объединение способно разрушить существующие модели.

Состоявшиеся в настоящее время объединения в основном были проведены с целью разрешения противоречия в управлении сложносоставными субъектами РФ. Модель объединения автономных округов, находящихся в составе других субъектов, предполагает, что более сильные «материнские» территории (края и области) должны стать «локомотивами» развития автономных округов.

Таким образом, в основе объединения и эффективной модели интеграции должно лежать два базовых принципа:

• «материнские» территории в силу уровня своего социально- экономического развития способны быть «локомотивами» развития;
• автономные округа не способны самостоятельно преодолеть экономическое отставание; политика их властей «пассивна»;

Однако это условие не было соблюдено в случае объединения более чем половины автономных округов Российской Федерации (5 из 9), кроме Чукотского АО, который не является сложносоставным субъектом и в настоящее время в число укрупняемых не включен. С учетом отставания экономики всего Забайкалья и отсутствия интегрирующих проектов по освоению ресурсов механизм объединения не может выполнять ни функцию поддержки слабых субъектов, ни функцию мультипликатора роста.

Ситуация Камчатского края аналогична Забайкалью. Следовательно, если рассматривать объединение субъектов РФ с рациональных позиций, а не как политическую задачу, процесс активного объединения не выглядит эффективным решением проблем, требующих проведения дифференцированной региональной политики.

Необходимо отметить, что при выборе автономных округов как объектов укрупнения не был учтен этнический фактор, который является не менее значимым, чем в национальных республиках.

В семи из десяти автономных округов проживают коренные малочисленные народы Севера, последний перечень которых был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 г. N 536-р^[15]. Проводимая политика укрупнения ликвидирует существующие формы закрепления территориальных прав коренных малочисленных народов Севера без гарантированной финансовой поддержки, не предлагая альтернативу в форме законодательно закрепленной культурной автономии.

Анализ федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов позволяет установить следующее.

Наименование нового объединенного субъекта - Пермский край - включено в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. При этом существование таких субъектов Федерации как Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращено. Красноярский край сохраняется как субъект Федерации по названию и со статусом края, а Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа подлежат исключению из Конституции РФ. Аналогичная ситуация произошла и при образовании Камчатского края, Иркутской области и Забайкальского края.

Следовательно, в результате объединения сокращается число субъектов, охватываемых национально-территориальным принципом. На этом основании Л. Болтенкова делает вывод, что реформа федерализма в Российской Федерации не сохранит национально-территориальный принцип устройства государства. В. Филиппов также оценивает процесс объединения субъектов как «начало ликвидации регионов, организованных по «этническому» принципу». С этим сложно согласиться, так как национальные республики в составе РФ в ближайшее время не готовы расстаться со своим особым статусом. Очевидно, что элементы этнического федерализма будут длительное время оставаться фактором стабильности межнациональных отношений и условием сохранения политического и территориального единства Российской Федерации.

Не ставя под сомнение целесообразность уже состоявшихся объединений, многие эксперты критически оценивают планы по дальнейшему укрупнению. Например, С. Туронок^[16] критикует идею укрупнения субъектов федерации, так как нельзя реформировать федеративные отношения «прорывом» ввиду «отсутствия… правовой культуры. Федеральному центру необходимо сконцентрировать «скудные ресурсы» на экономической интеграции России, так как экономическая децентрализация усиливает регионализацию общественного мнения».

Глобальная перекройка границ внутри государства содержит много издержек, грозящих нарастанием социальной напряженности, ростом национального самосознания, этническими конфликтами, утратой контроля над созданными крупными регионами. В результате проведение объединения субъектов РФ с целью повышения управляемости территорий, снижения возможности национального сепаратизма и улучшения уровня жизни населения регионов может дать эффект, противоположный ожидаемому.

Несомненно, процесс объединения – не самоцель, а способ решения конкретных задач. Укрупнение должно быть частью единой региональной политики, оно не должен носить стихийный характер. Для этого необходима выработка четких критериев, на основе которых должно приниматься решение о необходимости объединения субъектов Федерации. Эти критерии должны учитывать экономические показатели субъекта, количество и плотность населения, территориальную обособленность либо общность, наличие этнической и религиозной составляющей.

Тенденция слишком активного объединения субъектов несет в себе опасность избыточного укрупнения и активизации идей сепаратизма.

Справедливо обращается внимание на то, что отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести к нежелательным последствиям. Крупные, экономически мощные субъекты – это потенциальные агенты суверенизации.

Поэтому важно своевременно предупредить избыточность укрупнения субъектов, законодательно закрепив пределы, срок и детальный порядок проведения подобных процессов.

Для принятия решения, в каком направлении должен развиваться процесс объединения в дальнейшем, необходимо оценить итоги уже состоявшихся объединений. Должна быть проведена комплексная оценка экономического состояния укрупненных регионов, анализ политической структуры и социальной обстановки.

Одним из основных препятствий для эффективного укрупнения регионов является отсутствие целостного видения конечного результата объединения. Нет ответов на вопрос, сколько в итоге должно быть субъектов в составе Федерации, каким статусом они будут обладать и каким образом формироваться. Ранее рассматривалась возможность объединения краев, областей и автономных образований, хотя теоретически возможно объединение республик с краями и областями. В результате будет образовано определенное количество укрупненных республик с характерными для них претензиями на суверенизацию. Поэтому в настоящее время необходимо на федеральном уровне разработать концепцию развития федеративных отношений, которая закрепила бы целостное видение перспектив модернизации федерализма на ближайшую перспективу.

Концептуальная неопределенность влечет за собой проблемы юридического характера, так как пределы укрупнения субъектов Федерации оказались законодательно не закреплены. Не станет ли стихийное укрупнение шагом в сторону реализации сценария З. Бжезинского^[17] - «России, устроенной по принципу свободной конфедерации, в которую вошли бы Европейская часть России, Сибирская республика и Дальневосточная республика, было бы легче развивать более тесные экономические связи с Европой, с новыми государствами Центральной Азии и с Востоком, что тем самым ускорило бы развитие самой России»

Единственным сдерживающим фактором является норма пункта 2 статьи 3 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»^[18], согласно которой при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

2.3 Порядок вхождения в РФ новых субъектов

Для исследования аспекта, касающегося порядка вхождения в РФ новых субъектов рассмотрим пример с республикой Крым и городом федерального значения Севастополь.

Конституцией РФ^[19] предусмотрена возможность изменения состава Российской Федерации путем принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Таким образом, изменение состава Российской Федерации может произойти путем:

а) добровольного вхождения в Российскую Федерацию иностранного государства;

б) образования на ее территории нового субъекта.

Эти вопросы урегулированы федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»^[20], который в соответствии с ч. 2 ст. 65 Конституции РФ устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 3 указанного федерального конституционного закона, принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе.

При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

Согласно ст. 4 указанного федерального конституционного закона в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть.

Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (далее - международный договор), заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством.

По общему правилу, в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики.

В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии международным договором.

В ст. 5 указанного федерального закона регламентированы условия образования в составе Российской Федерации нового субъекта, согласно которым образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.

Согласно ст. 1 федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6 - ФКЗ^[21] принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.