Файл: Особенности федерализма в России.pdf

1.2. Нормативные правовые основы федерализма в России

Юридические основы российской модели федерализма заложены Конституцией Российской Федерации 1993 г.

Следуя традиционной для отечественного конституционного законодателя логике, Конституция выделяет особую главу (гл. 3), посвященную вопросам федеративного устройства Российской Федерации и особенностям взаимоотношения общефедеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации^[7].

Федерализм закреплен в ст. 5 Конституции РФ^[8] как одна из основ конституционного строя России. Конституционный смысл понятия «федерализм» отражен в преамбуле Конституции Российской Федерации, в ст. 1, 4, 5, 11, 65, 68 и др. Конституционный строй, отражая сущностные признаки государственности, есть тот юридический каркас, без которого не может существовать правовое государство. Принцип федерализма — это не просто один из принципов государственно-территориального устройства.

Федерализм - это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, на что специально указывает преамбула Конституции, в которой выражено добровольное желание всех наций, народов, субъектов Российской Федерации, то есть всего многонационального народа России, сохранить «исторически сложившееся государственное единство». Он выступает как юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий. Основные принципы федерализма в РФ представлены на рисунке 1.

Рисунок 1. Принципы федерализма в Российской Федерации

Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как, на каких принципах устроена Российская Федерация. Российская Федерация учреждена Конституцией и потому носит конституционный характер.

Российская Федерация является лидером среди федераций мира по количеству субъектов в своем составе. На момент принятия Конституции РФ 1993 г. их насчитывалось 89. В настоящее время в связи с проводимой федеративной реформой количество субъектов Федерации уменьшилось до 85. Для сравнения: среди зарубежных федераций наибольшим числом субъектов (50 штатов) обладают США, а среднее число субъектов среди крупнейших федераций составляет от 15 до 20^[9].

Стоит отметить, что конституционное право закрепляет принципы организации государственных органов, определяет место органов государственной власти в механизме государства, основы их взаимоотношений, наиболее общие вопросы компетенции органов государственной власти, основные права и обязанности граждан, которые практически реализуются в сфере деятельности государственных органов. Конституционным правом регулируются и общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов исполнительной власти.

Все это свидетельствует о том, что ряд вопросов практики государственного управления охватывается одновременно конституционным и административным правом. При этом нормы конституционного права закрепляют общие, единые для всех государственных органов демократические принципы их организации и деятельности и, соответственно, регулируют отношения в этой сфере.

Подлежат устранению отдельные неточности или даже противоречия, заложенные в действующей Конституции РФ. Так, ст. 71 Конституции РФ^[10] в пункте «м» закрепляет исключительное право РФ по вопросам безопасности государства. Соответственно меры по обеспечению безопасности страны должно принимать Правительство РФ. Логика здесь простая: если обеспечение государственной безопасности - исключительное право РФ, то и кадровые вопросы должно решать Правительство РФ. Однако эту очевидную логику «подрывает» п. «л» ст. 72 Конституции РФ, относя к «совместному ведению РФ и субъектов РФ кадры судебных и правоохранительных органов». Подобное непродуманное отношение авторов Основного Закона РФ к построению конституционных норм, касающихся такого кардинального вопроса, как обеспечение государственной безопасности, создало определенные трудности в их надлежащей детализации в федеральных законах, непосредственно регулирующих управление в данной сфере.

Это противоречие еще более усугубляется в результате неоднозначного толкования субъектами РФ характера такого государственного образования, как Российская Федерация, и своего места в нем^[11].

В итоге в ряде субъектов РФ были приняты законы о безопасности, что явилось прямым нарушением Конституции РФ и Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности Российской Федерации», не допускающих их двойного подчинения и двойной законности – «калужской и казанской». И на сегодняшний день в Конституциях республик Бурятия, Тыва, Марий Эл, Мордовия и некоторых других имеются положения, воспроизводящие п. «л» ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении кадров судебных и правоохранительных органов, то есть «подводный камень» так и остался. При определенных обстоятельствах эти положения могут быть использованы националистической частью элиты субъектов РФ.

Глава 2. Особенности федерализма России

2.1 Особенности государственного устройства современной России

Современная форма государственного устройства России, сохраняя определенную преемственность с федеративной природой РСФСР (сочетая национально-государственный и территориальный принцип устройства), свидетельствует об уникальности российского федерализма по сравнению с классическими федерациями зарубежных стран. Эта уникальность есть отражение сложного исторического развития территориальных форм власти в России, самобытности отечественной государственности и культуры.

Поэтому специфика и особенности российского федерализма нуждаются не в устранении, приспособлении под известные образцы, а в научно выверенной программе развития.

Стоит отметить, что речь меньше всего идет о наборе декларативных положений, ибо потребность состоит главным образом в четкой, конкретной программе действий, в механизмах и гарантиях ее осуществления, в подключении к этому процессу всех сил общества.

Современная конституционная модель российского федерализма объединяет национальные и территориальные начала - в этом ее своеобразие.

Конституция исходит из многообразия субъектов Российской Федерации. К ним относятся республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ, перечень которых дан в ст. 65 Конституции РФ^[12].

Конституция употребляет термин «субъект Российской Федерации», ранее не применявшийся в советских конституциях. Его появлению предшествовало применение данного термина в некоторых актах текущего законодательства, принятых в 1991г., а затем - в Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов федерального значения Российской Федерации.

Для России совершенствование федерализма имеет судьбоносное значение. Это обусловлено эволюционными изменениями в Европе (создание Европейского союза), изменениями на постсоветском пространстве и в России, мировой глобализацией, а также угрозой терроризма. Все это актуализирует вопросы решения проблем федеративного конституционализма в России, то есть вопросы теоретико-концептуальной и практической (прикладной) разработки идей совершенствования федерализма, чтобы они не только отвечали современным реалиям в России, но и выступали с позиций синергетики и прогнозировали возможные вызовы будущего, готовя в конституционно-правовом и институциональном аспектах адекватные ответы на эти вызовы.

Субъект федерации, согласно наиболее распространенным теоретическим воззрениям, — это государственное образование (не обладающее суверенитетом) в составе федеративного государства. В Конституции Российской Федерации не только закрепляется система «видов» субъектов Федерации (ст. 5 Конституции РФ^[13]), но и приводится конкретный перечень субъектов (в количестве 85), находящихся в составе России (ст. 65).

Несмотря на единство оснований вхождения в РФ (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму Федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 своего рода шесть «видов» (родов) субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область.

Если в ст. 5 Конституции РФ закреплены виды субъектов Российской Федерации, то в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ назван ее именной состав. Всего субъектов Федерации - 85. В алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка, являющегося государственным) дается перечень субъектов Федерации каждого вида. В настоящее время в составе Российской Федерации 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

Как справедливо отмечает А.Н. Чертков^[14], конституционно-правовой статус целесообразно рассматривать сквозь призму широкого толкования, позволяющего учитывать и отдельные особенности статуса субъекта РФ, а также возможность его изменения. Специальный (видовой) статус определяется одним из шести установленных в Конституции РФ видов субъектов РФ (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ). Кроме того, особенности конституционно-правового статуса конкретного субъекта РФ связаны и с самостоятельностью уточнения содержания своего статуса.

Сопоставление особенностей конституционной модели федеративного устройства России с общими чертами, присущими федеративным государствам, дает основание считать, что современное федеративное устройство России имеет в значительной мере переходный характер.

Среди особенностей российского федерализма следует определить такие, как:

• сочетание национального и территориального начал;
• асимметричность устройства;
• наличие «сложносоставных» субъектов;
• большая степень гетерогенности в правовой системе;

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года создана предпосылка становления и развития России как конституционно-договорной федерации. Российская модель федерализма переходного характера имеет, тем не менее, ориентацию на развитие в сторону демократизации и повышения эффективности федеративных связей.

2.2 Порядок образования в составе РФ новых субъектов

Российская Федерация – сложносоставное государство, в состав которого согласно части 1 статьи 5 и части 1 статьи 65 Конституции РФ входят шесть видов субъектов: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономная область. Таким образом, Россия является мировым лидером по количеству субъектов Федерации и по сложности федеративной структуры.

Национально-территориальные образования, существовавшие прежде в рамках РСФСР, с принятием Конституции РФ 1993 г. приобрели правовой статус субъектов Федерации. Однако абсолютное большинство из них при переходе к самостоятельному социально-экономическому развитию оказалось экономически нежизнеспособным. Наличие по состоянию на ноябрь 2005 г. 89 субъектов Российской Федерации, часть которых не обладает потенциалом для полноценного развития, дробит управленческие и финансовые ресурсы, ограничивает возможность их эффективного использования, усложняет территориальное развитие регионов. «Административно-территориальное деление России вступило в резкое противоречие с потребностями развития и грозит деградацией городов и поселков», - высказывался по этому поводу в 2005 году Министр регионального развития РФ В. Яковлев.

1 декабря 2005 года стало историческим днем для развития федеративных отношений в Российской Федерации: впервые на ее карте появился новый субъект Федерации, образованный в результате объединения двух самостоятельных прежде субъектов – Пермский край.

1 января 2007 года в составе РФ появился новый субъект – объединенный Красноярский край, 1 июля 2007 года - Камчатский край. Создание объединенной Иркутской области завершилось 1 января 2008 года, а Забайкальского края - 1 марта 2008 года. Таким образом, по состоянию на 1 марта 2008 года количество субъектов РФ было уменьшено до 83 вместо 89. По состоянию на 2018 год, их – 85.

В СМИ широко обсуждается возможность объединения Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленобласти, поэтому объединение субъектов Российской Федерации не могут не привлекать к себе внимание и продолжает оставаться актуальным в настоящее время.

При оценке возможных последствий укрупнения субъектов РФ основное внимание обращается на политические, социально-экономические, финансовые и организационные аспекты. Существуют различные аргументы «за» и «против» объединения.