Файл: Теория и практика разделения властей ( ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РОССИИ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ).pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 468
Скачиваний: 5
Отечественные юристы И.В. Гессен, М.М. Ковалевский, В.С. Соловьев, П.Б. Струве, С.А. Муромцев, Б.Н. Чичерин, развивая идеи западного Просвещения, считали, что механизм разделения властей является единственным средством для предотвращения революции в России.
Марксисты отрицали принцип разделения властей и в качестве антипода выдвигали идею «разделения труда» по реализации единой государственной власти. Это наглядно продемонстрировала политическая практика Советского государства, которое ни юридически, ни фактически не воспринимало данный принцип, он существовал формально, на практике все ветви власти подчинялись партийной гегемонии.
В ходе многочисленных острых дискуссий относительно теории разделения властей выработаны конкретные универсальные положения, составляющие основу рассматриваемой теории. Концепцию разделения властей, как представляется, можно рассматривать в качестве «общего» для всех ее вариантов, независимо от того, где, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется. Среди такого рода достаточно устоявшихся универсальных положений можно выделить следующие постулаты:
– теория разделения властей представляет собой разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
– в каждой стране, именующей себя демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны;
– между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей, действует система сдержек и противовесов;
– все три власти действуют, как правило, на постоянной правовой основе. Поскольку законы, как писал Дж. Локк, «обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдением за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть», которая следила бы за их исполнением[16];
– степень и характерные особенности процесса реализации разделения властей обусловлены конкретными факторами (формой правления, формой территориального устройства, характером политического режима, историческими, национальными и политическим традициями).
Для эффективной работы механизма властвования в государстве необходимы некоторые условия: относительная независимость и самостоятельность ветвей власти; взаимное сотрудничество; работающая сбалансированная система сдержек и противовесов. Будучи совокупностью взаимосвязанных элементов, обеспечивающих в рамках закона эффективное взаимодействие ветвей власти, она играет роль «живых тканей, сосудов государственного механизма»[17].
Эволюция современного государства содержательно обогатила идею разделения властей, наполняет ее новым содержанием, поскольку условия жизнедеятельности государства и общества существенно трансформировали. Сторонники баланса ветвей власти, анализируя механизм разделения властей, все больше обращают внимание на следующую тенденцию. Ученые-правоведы (да и представители всех отраслей обществоведения) отмечают, что фактически представительные и судебные учреждения постепенно превращаются из равнозначных и равноправных оппонентов исполнительной власти в инстанции, более или менее эффективно сдерживающие и контролирующие последнюю[18]. И это естественно, ибо «усиление» исполнительной власти есть объективная реальность, обусловленная главным образом усложнением процессов общественного развития. В то же время существует опасность неуклонно продолжающегося усиления исполнительно-распорядительных органов, которая сегодня все яснее осознается как обществом, так и представителями властных структур.
Доминирующее положение исполнительной власти в системе разделения властей обусловлено управленческим характером деятельности, которую она осуществляет: предвидением, прогнозированием, планированием, принятием необходимого решения, мобилизацией и организацией сил и ресурсов, контроль выполнения и многим другим. Учитывая сложившиеся реалии, представительная и судебная власти призваны осуществлять сдерживающие и контролирующие усилия по отношению к власти исполнительной, не допуская концентрации государственной власти в руках профессиональных управленцев.
В последнее время в науке появились новые подходы к модели организации власти в России, учитывающие ее федеративное строение. В частности, принципы единства и разделения властей дополняются положением о субсидиарности властей[19]. Отношения субсидиарности складываются между различными уровнями федеративной системы власти.
Современные отечественные и зарубежные ученые утверждают, что ключевая модель, согласно которой существуют лишь три ветви власти, устарела, не соответствует современным реалиям[20]. Так, во многих демократических государствах функционируют институты, которые не вписываются ни в одну из традиционных ветвей власти. В России к таковым относятся Центробанк РФ, Администрация Президента РФ, Счетная палата РФ и другие. В связи с этим высказываются позиции о необходимости выделять контрольную ветвь власти[21], избирательную власть[22]. Существующую триаду ветвей власти предлагается расширить за счет новых и переименованных традиционных понятий: правящая власть, законодательная власть, административная власть, судебная власть, судебная конституционная власть[23]. Е.В. Коврякова указывает на множественность ветвей власти: законодательную, исполнительную, судебную, учредительную, избирательную, контрольную, гражданскую, организационную, президентскую, народную, прокурорскую, финансово-банковскую, надзорную, денежную[24]. Справедливо мнение и о том, что сегодня исполнительную власть точнее называть властью «управляющей». Именно она является основным разработчиком правовой политики, идей, концепций, которые впоследствии представляются на одобрение парламенту[25].
В практике реализации разделения властей в России прежде всего отмечается существенный изъян формулировки ст. 10 Конституции РФ, регламентирующей, что «государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В таком изложении статья допускает неоднозначное толкование соотношения ветвей власти, при этом акцентируется внимание на их обособлении. Между тем С.А. Авакъян подчеркивает, что Конституция России не дает оснований говорить о «властях», у нас их не множество, а одна – единая власть народа (ст. 3 Конституции РФ), то есть термин «разделение власти» точнее, чем «разделение властей»[26].
Очевидно, что разделение властей должно вытекать из принципа единства государственной власти, обусловленного единой политико-экономической основой деятельности государства; общности целей и задач, выполняемых государственными структурами; наличия общих принципов построения и функционирования государственных органов. С учетом принципа «единства разделенных властей» следует скорректировать и ст. 10 Конституции РФ, изложив ее следующим образом: «Государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны «в пределах своих полномочий».
Весьма широки полномочия Президента РФ, который формирует и контролирует деятельность Правительства РФ, а также системы исполнительной власти в целом. Президенту прямо подчинены и подотчетны ряд федеральных органов исполнительной власти. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры, подписывает международные договоры и многое другое. По обширному кругу его полномочий он фактически находится над тремя ветвями власти. Президент РФ, президентская Администрация и Правительство РФ – высшая государственная бюрократия, реальная политическая сила, определяющая на практике тон всех государственно-правовых преобразований в современной России[27].
Таким образом, модель организации российской власти строится на следующих началах: суперсильный статус Президента; юридически и фактически смещенный баланс ветвей власти в сторону ее исполнительной ветви; пассивный парламент, создающий угрозу потери демократических свобод, доставшихся россиянам великой ценой.
Резюмируя изложенное, подчеркнем, что разделение властей – важнейшее условие и основной механизм функционирования государственной власти, он является основой государственного строительства в высокоразвитых странах современного мирового сообщества. Практическая ценность этого института власти состоит в установлении мощных конституционных гарантий против тенденции к полновластию одной из ее ветвей.
Разделение властей (распределение полномочий по осуществлению государственной власти между независимыми друг от друга органами) вытекает из принципа правового государства. Существование правового государства невозможно без системы разделения властей, где власть судебная выступает гарантом соблюдения права самим законодателем и правоприменителем, где конституционное судопроизводство является необходимой частью государственного механизма, позволяющего реально воздействовать на функционирование самостоятельных законодательной, исполнительной и судебной властей. Вместе с тем понятие «разделение властей», содержит в своем объеме определенную долю условности и требует уточнения в каждом конкретном случае. Обратная сторона конституционного разделения властей – положение о единстве государственной власти, органически вытекающего из природы государственной власти, которая не может быть ни социально, ни юридически разделена на части[28].
Система государственной власти как устойчивая эволюционирующая подсистема должна характеризоваться как целевым, так и функциональным единством. Даже в абстракции невозможно разделить функции власти, реализуемой в непрерывном потоке решений и действий. При нормальном взаимодействии и кооперации властей нет границ разделению труда. Именно поэтому реализация принципа разделения властей должна быть обеспечена эффективным механизмом правового регулирования, в котором особое место отводится взаимодействию властей, полномочиям, ответственности.
Принцип разделения властей имеет не абсолютный, а относительный характер и модифицируется в зависимости от конкретных исторических, политических и иных реалий. Это в полной мере относится и к России, которая развивает модель разделения властей, отвечающую ее современным потребностям.
ГЛАВА 3. ВОЗНИКНОВЕНИЕ «НЕТРАДИЦИОННЫХ» ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
Начиная с учения Ш.Л. Монтескьё «классическая» модель разделения властей предлагает подразделять государственную власть на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Данная модель получила закрепление в конституциях многих стран и с определёнными уточнениями и дополнениями продолжает действовать в механизме устройства государства и сегодня.
Однако в настоящее время триада властей, предусмотренная «классической» моделью уже не является незыблемой. Появляются мнения, что деление на три ветви власти не в полной мере отражает существующие реалии современности. Их авторы выделяют новые ветви власти такие, как учредительная, муниципальная, избирательная, информационная, контрольная и др[29].
Гражданская власть представляет собой власть контрольную, сочетая в себе различные органы, наделённые полномочиями в отношении иных государственных органов и должностных лиц. Необходимо отметить, что органы с похожими функциями существуют во многих государствах. Например, в России – это Счётная палата, Уполномоченный по правам человека. Новизна венесуэльского подхода заключается в признании за этими органами статуса относящихся к самостоятельной ветви власти – гражданской, тогда, как в других странах данные контрольные органы (в том числе и прокуратура) не отнесены ни к одной из ветвей власти.
Вместе с тем в научной литературе существуют разные подходы к определению места контрольной власти в системе разделения властей. Так, Чеботарёв Г.Н. выделяет в качестве самостоятельных ветвей власти: власть, осуществляемую Уполномоченным по правам человека и «надзорно-законоприменительную» власть, реализуемую органами прокуратуры, при этом, не включая данные «самостоятельные» власти в единую контрольную ветвь власти[30].
Иной точки зрения придерживается В.Е. Чиркин, который относит к контрольной власти не только специфические органы (Счётная Палата, Прокуратура, Уполномоченный по правам человека), для которых контрольная функция является основной, но и органы, в деятельности которых контроль является лишь одной из функций (Президент, Парламент, Центральная избирательная комиссия и др.). При этом он определяет контрольную ветвь власти следующим образом – «это обособленная организационно-функциональная (институционально-функциональная) система в целостном механизме осуществления государственной власти, опирающаяся, прежде всего, на функциональное единство, характеризующаяся организационной сосредоточенностью, её органы и должностные лица осуществляют контроль и надзор в отношении неподчинённых им объектов, при осуществлении своих полномочий независимы от органов других ветвей государственной власти и в своей деятельности применяют специализированные формы, методы, процедуры»[31].