Файл: Формы правления в прошлом и настоящем (Форма правления современной России и тенденции ее развития).pdf

В свою очередь, И. А. Исаев выделяет некоторые периоды советской эпохи: период буржуазно-демократической республики (февраль–сентябрь 1917 г.); период социалистической революции и создания Советского государства (1918–1920 гг.); переходный период, или период НЭПа (1921–1930 гг.); период государственно партийного социализма (1930 — начало 1960-х гг.) и т. д. На наш взгляд, период, начиная с октябрьской революции 1917 г. и заканчивая принятием второй Конституции Союза Советских Социалистических Республик (СССР) 1936 г., следует рассматривать не столько как время становления и формирования советской системы государственного управления и права, сколько, как поэтапную трансформацию сохранившейся централизованной модели управления имперского периода. В связи с этим в указанных временных границах можно выделить три основных этапа. Начальный (октябрь 1917 — июнь 1918 г.) характеризуется правотворческой деятельностью первых Всероссийских съездов Советов рабочих и солдатских депутатов. Второй (июль 1918 — 1925 г. )- принятие первой Конституции РСФСР, образование СССР, вступление РСФСР в состав СССР и принятие второй российской Конституции 1925 года. Третий период (1925–1937 гг.) связан с влиянием общесоюзного законодательства на законодательство РСФСР, формированием основ построения социалистического государства и общества, принятием второй Конституции СССР (1936 г.) и третьей Конституции РСФСР (1937 г.). Складывающая веками российская система органов государственной власти и управления свидетельствовала о формировании монократической формы правления, и смена государственной строя в первой трети XX в. не привела к ее изменению и переходу к поликратической форме. По верному замечанию Н. П. Носовой, «образование СССР существенно изменило весь государственный аппарат страны, хотя принципиальная схема организации власти и управления оставалась прежней».

Точкой отсчета построения новой советской системы управления, а также первого периода становления советской формы правления стал II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, начавший свою работу 25 октября 1917 года. Однако примечательным в его деятельности является не только принятие первых актов конституционного характера, изданных Советами, декретов, определивших фундаментальные вопросы направления внутренней и внешней политики молодого государства, но и создание совершенно новой системы государственных органов. Высшим органом государственной власти до созыва Учредительного собрания провозглашался Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Был сформирован Совет народных комиссаров (СНК), ставший правительством России. Съезд провозгласил переход власти в центре и на местах Советам, признав их единственной формой власти, и избрал новый ВЦИК1. Однако новая система высших органов государственной власти окончательно смогла оформиться лишь после разгона Учредительного собрания, получив правовое закрепление в Конституции РСФСР 1918 года. Конституция РСФСР 1918 г. четко определяла политическую основу новой государственности - систему Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Высшим органом власти оставался Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал ответственный перед ним Все российский центральный исполнительный комитет. ВЦИК формировал Правительство РСФСР — Совет народных комиссаров, состоявший из народных комиссаров, возглавлявших отраслевые народные комиссариаты.  ВЦИК объявлялся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом. Он давал «общее направление деятельности» правительства и всех органов власти, издавал собственные декреты и распоряжения и рассматривал законодательные предложения правительства. Советская система организации власти не признавала разделения законодательной и исполнительной властей. Функции Всероссийского съезда Советов и ВЦИК определялись в ст. 49 Конституции совместно. Кроме того, СНК фактически был подконтролен ВЦИК, поскольку последний формировал правительство, а также за ним оставалось «последнее слово» в утверждении решений Совета народных комиссаров - все решения правительства докладывались ВЦИК, который мог отменить или приостановить любое из них. 

Подобная система высших органов власти позволяла с максимальным эффектом использовать на практике тактику партийного манипулирования. Более того, В. И. Ленин считал взаимную сбалансированность различных ветвей власти вовсе необязательной в Советской республике, основанной лишь на «одной всеохватывающей силе российского пролетариата и его партии» .Законодательное отрицание принципа разделения властей, практически ничем неограниченное влияние ВЦИК, его широкая компетенция и достаточные полномочия в отношении Правительства РСФСР - СНК - его основным субъектом в государственно-властных отношениях. Следует подчеркнуть еще одну особенность складывающейся советской системы - это нивелирование какой бы то ни было политической оппозиции, а в дальнейшем и полное ее отсутствие. Подобное позволяет говорить о сохранении прежнего, привычного для российского государства, монократического принципа единоначалия с той лишь разницей, что теперь в качестве основного источника власти выступал не единоличный монарх, а централизованная система коллегиальных органов - Советов. Говоря о сохранении внутреннего характера модели управления, стоит упомянуть и о принципе централизации, нашедшем свое отражение в главном назначении местных Советов, которым отводилась роль проводников решений вышестоящих органов, идеологии, навязанной «сверху». В советской науке этот принцип получил наименование демократического централизма, демократическое начало которого проявлялось в широкой компетенции Советов по горизонтали. Однако в этой связи необходимо сделать упор именно на то, что при реализации данных полномочий главной задачей ставилось проведение в жизнь решений вышестоящих органов.

По нашему мнению, можно вести речь о том, что тесное сотрудничество и соподчиненность органов государственной власти на всех уровнях во многом напоминает централизованную систему управления при существующем прежде монархическом строе. При этом концентрация власти внутри партии совпала с концентрацией власти в государственных органах: одни и те же люди управляли делами партии и государства. Проходил процесс перехода власти от однихцентральных органов (съезда, ВЦИК) к другим, более узким (СНК), от местных органов к центральным. Постепенно высшая власть от Центрального комитета стала переходить к Политбюро, которое подчинило своему влиянию СНК и другие высшие государственные органы. Через Наркомат Рабоче-крестьянской инспекции Центральная контрольная комиссия РКП(б) контролировала деятельность наркоматов. Борьба за власть теперь могла осуществляться лишь в правящей партии.

Таким образом, именно партия, а не отдельные государственные органы стала выполнять функции основного субъекта государственно-управленческих отношений. Фактически руководя назначением должностных лиц на основные государственные посты и имея возможность прямо влиять на их действия, Политбюро становится высшим политически властным органом. Вновь прослеживается сохранение принципа единоначалия, где основным властным субъектом уже выступает партийная элита. После образования СССР и вступления РСФСР как субъекта федерации в его состав высшие органы власти и управления ограничили предмет своей законотворческой деятельности кругом вопросов, отнесенных Конституцией СССР к ведению союзных республик. Структура органов государственной власти и управления сохраняеnся в основном неизменной, но методы их деятельности и полномочия 
модифицируются.

Сфера исключительных полномочий съезда Советов ограничивалась конституционными вопросами: установлением, дополнением и изменением основных начал Конституции РСФСР, а также окончательным утверждением конституций автономных республик. Ратификация мирных договоров, в том числе вопросы установления и изменения границ, отчуждения территории республики, объявления войны, которые по Конституции РСФСР 1918 г. относились к ведению съезда, теперь входили в предмет совместного ведения съезда Советов и ВЦИК. Фактически ВЦИК обладал теми же правами, что и съезд, он осуществлял всю законотворческую деятельность, тем самым сохранив свое положение реального высшего государственного органа.

Обязательному рассмотрению и утверждению ВЦИК подлежали все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни страны, а также вносящие изменения в существующую практику государственных органов ВЦИК и бюджет РСФСР. Одновременно Конституция определяла Президиум ВЦИК в качестве высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа власти РСФСР и предоставляла ему право принимать законы и осуществлять иные полномочия, предоставленные ВЦИК. Еще одним аргументом в сторону укрепления ВЦИК как основного и единственного органа управления становится подход к определению компетенции СНК, выбранный Конституцией РСФСР 1925 года. Нормотворческая деятельность правительства теперь не только была подконтрольна ВЦИК, но и осуществлялась лишь в пределах, предоставленных последним. За ВЦИК и даже его Президиумом сохранялось право приостанавливать и отменять любые нормативно-правовые акты СНК1.
В то же время относить ВЦИК к реально независимому органу государственной власти затруднительно, так как фактический контроль над ним все же осуществлялся со стороны политической партии. Однопартийная система, сложившаяся в стране на рубеже 1920–30-х гг. привела к формированию тоталитарной системы власти. Партийный аппарат быстро срастался с государственным, получая монополию на осуществление власти. Система власти стремительно приобретает иерархическое построение с сильным, единым центром, четко диктующим направления деятельности системы в целом. Тем самым сохраняется сложившаяся столетиями монократизация государственной власти только в новой форме — форме советской системы государственного управления. Глобальные изменения в форме правления России, произошедшие за первые десятилетия установления качественно новой системы государственных органов, и как следствие разрушение старой бесспорно указывают на динамичное развитие отечественной формы правления.

Строгая иерархия и соподчиненность государственных органов, достаточно широкие, но довольно узконаправленные полномочия, предоставляемые местным Советам, основная задача которых виделась в проведении указов «сверху» на подчиненной территории, позволяют говорить о сильной централизации власти. Таким образом, по нашему мнению, несмотря на изменения внешних признаков, характеризующих форму государственного правления, нельзя не упомянуть внутреннее, сущностное содержание, которое сохранило традицию централизации государственной власти и авторитарных принципов управления. Юридически полновластие системы Советов выражалось, прежде всего, в том, что Всероссийский съезд Советов и образуемый им Всероссийский центральный исполнительный комитет рассматривались как высшие органы государственной власти, обладающие не только законодательными полномочиями, но и правом осуществлять общее руководство деятельностью правительства, а также решать все вопросы, «которые они признают подлежащими их разрешению». Однако одновременное «слияние» законодательствовали и управления было осуществлено и в лице Совета народных комиссаров — Правительства РСФСР, то есть высшего органа исполнительной власти, которому вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г. предоставлялись законодательные полномочия, оставаясь при этом формально исполнительным органом съезда Советов и ВЦИК (в 1917–1920 гг. основная часть законов РСФСР была издана СНК). Апогеем модели советского монократизма стало время правления И. В. Сталина, когда республиканские признаки организации государственной власти скорее характеризовались безальтернативностью политического выбора, отсутствием принципа разделения властей, внутрипартийной борьбой за государственные и партийные должности, юридической безответственностью перед избирателями. Это подтверждалось диктаторскими единоличными решениями, подпитанными партийными лозунгами, искажением и декларативностью конституционных положений. Советскую республику периода сталинского правления можно сравнить с дореволюционной абсолютной монархией. Иначе говоря, как абсолютная монархия, так и республика советского образца (особенности сталинского периода), по сути, представляют две модели абсолютизма монократической формы правления. В целом после сталинский период правления, известный как период «оттепели» и разоблачения культа личности, характеризуется предоставлением гражданам возможности принимать активное уча-
стие в делах государства через работу Советов народных депутатов, 
института отзыва депутата, контрольных органов, осуществляющих 
проверку деятельности государственных органов. Однако В. М. Сы-
рых после сталинский период характеризует так: «созданное по ста-
линским рецептам Советское государство было ординарным поли-
цейским бюрократическим государством, в котором представительные 
органы не обладали реальной властью, преобладал центристский 
принцип управления, процветали бюрократизм и произвол, отсутствовала свобода слова и свобода мысли».
В 1961 г. на XXII съезде Коммунистической партии Советского союза была принята программа, направленная на построение коммунистического общества и становление общенародного государства, в котором Советам народных депутатов отводилась роль общественных организаций, выступающих от имени народных масс трудящихся в сфере государственного управления и его демократизации. Были введены новые формы взаимодействия депутатов с избирателями отчеты и доклады о своей деятельности, а также допускалась такая форма ответственности, как отзыв депутата избирателями, не оправдавшего доверие, или совершение поступка, не соответствующего статусу депутата — народного избранника. Однако в действительности Советы не обладали реальной властью. Все большее значение приобретали партийные решения, оформляемые через правотворчество Президиума Верховного Совета СССР, которое фактически подменяло законотворческую деятельность Верховного Совета и Съезда народных депутатов. Время «волюнтаризма» Н. С. Хрущева закончилось его преждевременной отставкой и приходом к ключевым постам в партийной иерархии новых членов, возглавляемых Л. И. Брежневым, который находился у власти сначала как первый секретарь ЦК КПСС, затем около восемнадцати лет как Генеральный секретарь ЦК КПСС. Период с 1965 по 1984 г. называли «временем застоя», для которого были характерны укрепление единовластия, централизм правления, без альтернативность политической борьбы в сфере государственного управления. 
Принятая в 1977 г. третья Конституция СССР, по сути, не внесла каких-либо изменений, установленных Конституцией СССР 1936 г., расширив лишь достаточно обширные полномочия Верховного Совета СССР, позволив ему решать любые вопросы, отнесенные к ведению СССР. Тем не менее реальная полнота власти была сосредоточена в руках Президиума Верховного Совета. Аналогичная организация системы высших органов государственной власти и управления сложилась в РСФСР.11 марта 1985 г. Генеральным секретарем ЦК КПСС становится М. С. Горбачев, с приходом которого начался новый этап, приведший к завершению функционирования советской системы управления и развалу мощной политической империи - Советского Союза. Последний период существования СССР известен как время «перестройки и гласности». Социально-экономическое реформирование страны Советов и предлагаемые в связи с этим меры, направленные на ускорение темпов производства, перехода от плановой экономики к рыночной, требовали соответствующих корректив государственного управления, модернизации командно - административной системы. В связи с этим были внесены изменения в действующую тогда Конституцию СССР 1977 года. В частности, Съезд народных депутатов СССР становится высшим органом государственной власти. В РСФСР Съезд также объявлялся высшим органом государственной власти, а Верховный Совет РСФСР стал осуществлять свою деятельность на постоянной основе.Историческим моментом последней фазы существования СССР стало введение поста Президента СССР как единоличного главы государства, выполняющего согласованные действия законодательной и исполнительной властей. Формализация должности единоличного главы государства вместо существующего коллегиального была привлекательна в условиях тех лет. Фактически самостоятельная фигура Генерального секретаря ЦК КПСС преобразовалась в институт президентства, произошло ее отпочкование (отделение) от структурной системы исполнительно-распорядительных органов власти. Институт самостоятельного единоличного главы государства был также образован в России. Так, в апреле 1991 г. был принят Закон РСФСР «О Президенте РСФСР». Таким образом, советский период продемонстрировал особенности социалистической модели организации публичной власти, основанной на централизации органов государственной власти, сращивании партийного аппарата и государственных органов, отсутствие принципа разделения властей в системе органов публичной власти, функционирование системы государственных органов на принципе демократического централизма.

Сам принцип демократического централизма говорит о его важной особенности образование большинства органов государственного управления представительными органами. При этом Ф. К. Есиева подмечает, что органы государственного управления не только образовывались представительными органами, но и были подотчетны им в своей деятельности, ответственны перед ними. Государственные органы, построенные по принципу двойного подчинения, находились в сложном взаимодействии друг с другом. В процессе этого взаимодействия складывалась система взаимосвязей между отдельными звеньями органов государства, которая обеспечивала внутреннее единство их деятельности.
При двойном подчинении наблюдалась подчиненность органа государственного управления по двум линиям по горизонтали - соответствующему органу государственной власти (Совету) или органу государственного управления общей компетенции; по вертикали - вышестоящему органу государственного управления. Подобное отрицание принципа разделения властей способствовало формированию и укреплению исполнительно-распорядительных органов нового формата.

Организационная деятельность системы советов полностью зависела от партийного руководства различного уровня (центрального, регионального, местного) и имела свою внутреннюю иерархию. Происходило отождествление партийных решений с решений государственных органов. Наблюдалось явное расхождение между юридическими нормами, имеющими в большинстве своем декларативный характер, что порождало фиктивность конституционных норм. Ведущими органами, определявшими вектор дальнейшего развития общества, являлись органы исполнительной власти, подменяющие порой законотворческую деятельность высших органов государственной власти. К примеру, Президиум Верховного Совета издавал указы, выполняющие функцию законодательной основы тех или иных вопросов жизнедеятельности общества и государства. Сложившаяся с момента образования РСФСР и до провозглашения ее независимости форма государственного правления как советская республика представляла собой организацию государственной власти, для которой характерно было сосредоточение законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий в одних и тех же органах, функционирующих на принципах двойного подчинения и демократического централизма, приоритета партийных решений и доминирования их в системе нормативно-правовых актов. Неограниченность и юридическая вседозволенность партийной элиты, занимающей ключевые государственные должности, привели к сращиванию партийного и государственного аппарата. Отсутствие политического многообразия, без альтернативность политического выбора, фактическое отстранение избирателей от участия в делах государства, которое заключалось в голосовании за конкретную кандидатуру на выборах, прошедшую общественную и партийную фильтрацию. Публичные мероприятия (митинги, шествия, пикетирования, демонстрации и собрания) сводились лишь к праздничным мероприятиям, не имеющим ничего общего с возможностью выражения политической воли или же недовольства граждан. Постепенное выхолащивание конституционных норм, нивелирование юридических норм текущего законодательства и доминирование партийных решений над правовыми актами укрепляли марксистко-ленинскую идею об отмирании права и сыграли, как показала практика, свою негативную роль на пути построения правового государства, провозглашенного Конституцией Российской Федерацией 1993 года. Советские конституции не отражали действительного состояния дел в обществе, являлись юридическими декларациями,  содержащими идеологические лозунги социалистического общества.  Вышеуказанные характерные черты советской модели организации власти позволяют рассматривать ее как проявление монократической формы правления неконституционного свойства, основными признаками которой следует считать: сосредоточение властных полномочий в одном центре, отсутствие оппозиционной силы, способной соразмерно противостоять правящей элите и вести легальную политическую борьбу, закрепление в Конституции лидирующего положения находящейся у власти политической силы (группы).