Файл: Формы правления в прошлом и настоящем (Форма правления современной России и тенденции ее развития).pdf

Парламентарная форма республиканского правления представляет собой такую структуру высших органов государственной власти, которая реально обеспечивает демократизм общественной жизни, свободу личности, создает, справедливые условия человеческого общежития, основанное на началах правовой законности.

Глава 2. Развитие формы правления в России

2.1. Генезис российской государственности в 1900-1917 г.

В начале ХХ в. российскую форму правления можно охарактеризовать как ограниченную (дуалистическую) монархию, которая имела сегментарную государственную форму, предполагающую определенное разделение ролей между различными государственными институтами при осуществлении политической власти. При этом отсутствовала система сдержек и противовесов, имела место явное доминирование императора, существовала централизация, преобладали авторитарные методы управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельности местного самоуправления.

Представляет интерес функционирования и опыт первых российских дум. Одним из важных составляющих организации Государственной думы был порядок выбора ее членов. Выборы в думы проводились на куриальной основе – учреждалась землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая курии. Следует отметить что выборы не носили характер всеобщих, так как избирательными правами не наделялись женщины, лица не достигшие 25 – летнего возраста, военнослужащие. Не устанавливался принцип равного избирательного права. Так, например один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тыс. избирателей, в городской – на 4 тыс., в крестьянской – на 30 тыс., в рабочей – на 90 тысяч.

Отличительной чертой первых выборов в Государственную Думу был не прямой порядок избирания представителей – двухступенчатый, а для рабочих и крестьян – трех и четырехступенчатый. В целом деятельность Государственной Думы как представительного и законодательного органа была скорректирована Сводом основных законов от 23 апреля 1906 г., в соответствии с которым император сосредоточил за собой значительный объем полномочий в сфере исполнительной власти, а также обладал правом принятия законов в перерывах между сессиями Думы.

Первый состав Государственной Думы, Председателем который был профессор Петербургского университета С. А. Муромцев, получил названия ( Дума народного гнева) за свои принятые резолюции о недоверии правительству, признания незаконных действий правительства и его членов, а также требования его отставки. Немного продолжителен был состав второй думы ( с февраля по 3 июня 1907 г.) Председателем ее был Ф.А. Головин.

Третья Дума, единственная из четырех распущенных царем, осуществляла свои полномочия весь срок, на который была избрана ( с ноября 1907 г. По июнь 1912 г. ). Ее Председателем был избран октябрист Н. А. Хомяков, которого в марте 1910 г. Сменил известный купец и промышленник А. И. Гучков.

Последняя (четвертая) Дума царской эпохи просуществовала с ноября 1912 по октябрь 1917 года. Председателем был избран М. В. Родзянко. В деятельности думы были значительные перерывы (с 3 сентября 1915 г. по февраль 1916 г., по 14 февраля 1917 г., после 25 февраля 1917 г. не собиралась)

2 марта 1917 г. депутаты Думы (А.И. Гучков и В.В. Шульгин) прибыли в Псков, чтобы убедить императора отречься от престола. По закону о престолонаследии царствующий император не вправе был отказаться в чью-либо пользу, он он мог произвести отказ лишь по отношению к собственной персоне, предоставляя воцарение лицу, имеющие законное право. Поэтому Николай II передал власть брату Михаилу, но тот, не имея гарантий сохранения власти в условиях нарастающей революции, отказался принять престол, и Манифестом от 3 марта предоставил решение вопроса о форме власти в России будущему Учредительному собранию, которое определило вектор российской формы правления – создания социалистической республике.

Образованное после Февральской революции Временное правительство стало, по сути, единственным органом государственной власти и управления в России. Временное правительство осуществляло полномочия, ранее принадлежавшие ранее императору, Государственному совету и Государственной думе, а также Совету министров.

1 сентября 1917 г. Временным правительством Россия была провозглашена республикой. 6 октября 1917 г. постановлением Временным правительством Дума была распущена в связи с организацией выборов в Учредительное собрание. Несмотря на продолжительное существование Государственной думы, она прошла тернистый путь, который стал тропинкой развития российского парламентаризма, и положил основу образования бикамерального парламента – Федерального собрания Российской Федерации.

Подводя итог исторической характеристики этапов становления отечественной формы правления, следует отметить, что появление первых коллегиальных органов с различного рода властными и иными полномочиями ассоциируется с совещательно – консультативными собраниями при главе государства. Так, например по мнению Н.П. Загоскина, (Боярская Дума носила характер высшего совещательного учреждения при особе государя, с которым разделял последний бремя правительственной деятельности своей. Как учреждение совещательное, а не ограниченное. Московская Боярская дума не столь лишь обладала правом окончательного решения по делам, представлявшим ее обсуждению, - на сколько предоставлял ей право государь, как представитель верховной государственной власти. Не являясь самостоятельным органом, с собственной компетенцией, Боярская дума выполняла две основные функции – законодательную и административную.

Как зачатки представительной (правда, сословной) демократии можно рассматривать появление государственного управления Земского собора. Полномочия этих и последующих подобных органов всегда ограничивалось всегда совещательным характером.

Наличие парламента как высшего коллегиального выборного законодательного органа в системе иных органов власти, равно как и его отсутствие существенным образом оказывает влияние на развитие государственного управления в стране и в целом. Традиционно считается, что наличие работоспособного парламента в той или иной степени способствует размежевание полномочий, что в конечном счете помогает избежать концентрации властных полномочий в руках главы государства. Парламент всегда рассматривался как орган народного правительства, подтверждающий что принимаемы им решения (законны) выражают волю большинства. Парламент является местом политической борьбы за власть и баталий партийных программ и установок. Роль и значение в ой или иной стране зависеть будет от его статуса в системе высших органов государственной власти, влияние на исполнительную власть, возможности принятия согласованных действий и контроль над иными исполнительно – распорядительными органами, что в целом соответствует духу демократического государства. Становление и развитие парламента есть зеркальное отражение процесса демократизации общества, зрелости партийности, уровня правовой и политической культуры электората.

Функционирование и деятельность парламента всегда связывались с теорией разделения властей, в соответствии с которой законодательная функция принадлежала выборному коллегиальному представительному органу, это позволяло во многом избежать концентрации властных прерогатив по управлению государством в руках одного органа. Парламент, как правило играет существенную роль не только в совершенствовании системы государственного управления, но и в становление партийной системы.

Место и значение парламента в системе высших органов и государственной власти предопределяются формой правления. В странах с парламентской формой правления доминирующая роль парламента государственном управлении очевидна. Парламент не только формирует правительства, которое, опираясь на парламентское большинство, предопределяет основные векторы развития внешней и внутренней политики, но и обуславливает меры ответственности. Например, М.М. Ковалевский считал, что способы формирования правительства имели существенные значения для определения меры ответственности и целесообразности его деятельности. По его мнению, правительства должно формироваться из состава парламента как органа, выражающего господствующего среди государство мнение, сообразно которому должна строиться вся политика государства М.М. Ковалевский выделял несколько вариантов такого формирования в зависимости от образования представленных в парламенте политических партий. При представительстве только двух партий носитель верховной власти назначают представителя одной из них – лидера парламентской группировки большинства – премьер – министр, который означает остальных министров из состава своих единомышленников. Второй вариант возникает при представительстве в парламенте более чем двух отличных друг от друга политических партий. В таком случае верховная власть сама при непосредственном участие представительного органа назначит всех членов кабинета министра.

По мнению немецкого мыслителя XIX в. Л. Штейна, государство тогда сможет выполнить свою главную роль (когда исполнительная власть будет верно и надежно служить власти законодательной). В этой субординации – гарантия превращения просто государство в государство правовое и залог сохранения данного им качества. Таким образом, переход к ограничению абсолютизма и установление конституционной монархии в результате начавшихся в 1905 – 1906 гг., коренных преобразованиях государственного управления атаке после Февральской революции и 1917 г. были прерваны Октябрьской революцией, которое положила начало новому развитию государственных институтов. Можно сделать вывод что любые изменения государственной жизни, любые реформы организационного характера касающегося основы публичного управления, невозможно без принудительного их проведения. С момента провозглашения России империи и закреплении абсолютизма публичного управления, выражающегося в монократической организации государственной власти, государство в лице императора не испытывало потребности в самоограничении или создании иных органов государственной власти, разделяющих государственное управление наряду с главой государства. Социально – экономические преобразование были взаимосвязаны с комплексом политических мероприятий которые должны были быть направлены на совершенствование государственного управления и модернизацию модели организации государственной власти а также обеспечивать эффективность ее функционирования.

С большим трудом находили поддержку идеи о принятии конституциям, закрепляющей личные политические права и свободы личности возможность образования высшего представительного коллегиального органа власти, обладающего законодательными и иными полномочиями.

Как показывает исторический опыт развития отечественного государственного управления, те или иные аспекты организации и деятельности органов публичной власти, а также вопросы общегосударственного значения и общественного характера, требующих определенного и своевременных корректив и изменений или даже крупномасштабной модернизации, всегда испытывают определенного рода трудности при проведении реформ. При этом осуществление реформ, равно как и принятие каких-либо неотложных мер, осуществляется тогда, когда требующие изменения обстоятельства и основанные на них отношения вступили в последнею фазу своего развития, и необходимость в проведение реформы уже отпадает, требуются меры иного характера и содержания.

Так произошло в период, когда в России были фактически созданы все условия для эволюционного перехода от абсолютной к конституционной монархии. Были предприняты меры к образованию высшего законодательного представительного коллегиального органа власти – двухпалатного парламента в лице Государственной Думы и Государственного Совета, приняты конституционные акты, ограничивающие в той или иной степени власть императора и закрепляющие основные права и свободы личности. Однако все реформаторские идеи и шаги, направленные на построение в России модели конституционной монархии, которые прошли некоторые западноевропейские монархии, были поглощены волной революционного движения партии большевиков, положившим конец всем начинаниям и ознаменовавший новый виток в развитии российской государственности.

2.2. Форма правления и организация государственной власти в Советской России

Октябрьская социалистическая революция 1917 г. предопределила дальнейшее развитие государства и права России. С приходом к власти новой политической силы в лице партии большевиков произошли коренные изменения как формы государственно-территориального устройства, так и формы правления. Деятельность первых составов Государственной думы послужила хорошим подспорьем в развитии представительских начал депутатского корпуса советской власти. Именно депутаты стали представителями интересов различного рода социальных слоев в новой системе организации публичной власти. Советская система народного представительства в лице рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, а в дальнейшем в деятельности советов не получила бы, по нашему мнению, такого развития в отсутствие опыта первых царских государственных дум. Состоявшийся 25 октября 1917 г. II съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил переход всей власти к Советам, а избранный съездом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) стал обладателем законодательных полномочий. 

В Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР) 10 июля 1918 г., принятой V съездом советов, закреплялось, что именно съезд советов является «высшей властью».  Советская избирательная системы первых лет сохранила принцип многоступенчатых выборов — депутаты всероссийских съездов избирались на губернских и городских съездах. При этом согласно концепции «диктатуры пролетариата» один депутат от городских съездов приходился на 25 тыс. избирателей, а от губернских — на 125 тыс. (что давало преимущества рабочим). Избирательные цензы касались отдельных категорий граждан, которые не допускались в процесс формирования органов советского государства. Так, к выборам не допускались эксплуататоры и лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, священнослужители, служащие полиции, члены царствовавшего дома, умалишенные и осужденные. Следует отметить, что при этом устанавливалось открытое голосование. Всеобщие, прямые и равные выборы были закреплены третьей российской Конституцией от 21 января 1937 г., которая заменила съезды советов на Верховный Совет республики, депутаты которого избирались на 4 года по норме 1 депутат от 150 тыс. населения. Конституция уделила достаточно внимания организационным вопросам функционирования Верховного Совета, его структуре. Так, например, депутаты получили неприкосновенность, был введен пост избираемого съездом Председателя Верховного Совета наряду с Председателем Президиума Верховного Совета. Значительные изменения в деятельности высших органов государственной власти связываются с многочисленными изменениями и дополнениями в Конституцию РСФСР 1978 года. После введения поста Президента РСФСР ряд полномочий, таких как подписание и обнародование законов, формирование Правительства и назначение его Председателя, контроль над их деятельностью, были закреплены за Президентом РСФСР как высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Начавшееся противостояние Верховного Совета и сторонников Президента в деле распределения властных полномочий и прерогатив послужили военному столкновению в октябре 1993 г., в результате которого был распущен Съезд народных депутатов Российской Федерации и Верховный Совет Российской Федерации и ликвидирована система советов. Президентским Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», прерывается осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации и учреждается новый двухпалатный парламент Федеральное собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной думы. Установленное данным Указом Положение о выборах депутатов Государственной думы регламентировало процесс избрания депутатов. Время становления советской власти получило разную характеристику и периодизацию. Так, например, периодизация истории государства, предложенная О. Д. Овчинниковой, не предполагает вы-деления отдельных этапов в развитии отечественной формы правления, определяя форму правления достаточно в широких временных границах с ноября 1917 г. по март 1990г. как советскую республику.