Файл: Законотворческая функция государства (Понятие, сущность и значение законодательного процесса).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Изменения политической системе России, в социальной и экономической сферах 90-х гг. прошлого столетия явились следствием срочного изменения законодательства страны, связанная с отменой старых нормативно-правовых актов и последующего принятия новых.

Именно процесс принятия новых законов в юриспруденции именуется законодательным процессом.

Законодательный процесс является одним из важных направлений работы любого государства. Это специфическая интеллектуальная деятельность, требующая особых знаний и умений, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. Именно по результатам законотворческой работы – законам и иным нормативным актам – судят о государстве в целом, степени цивилизованности, демократичности и культурности. Как никогда, тема законотворчества актуально именно сегодня, когда перед государством стоит задача по укреплению правовой основы.

В настоящее время в Российской Федерации происходят процессы демократизации общества, что неразрывно связано с признанием такого основополагающего принципа правового государства, как принцип верховенства закона.

Целью настоящего исследования является изучение сущности и содержания законодательного процесса в Российской Федерации.

Задачи исследования вытекают из поставленной цели, и заключаются в решении следующих вопросов:

1. Понятия и сущности законодательного процесса;
2. Законодательной инициативы и предварительного рассмотрения;
3. Рассмотрения законопроектов и принятия законов Государственной Думой Федерального Собрания;
4. Рассмотрения Советом Федерации Федерального Собрания законов, принятых Государственной Думой;
5. Рассмотрения законов в согласительной комиссии;
6. Роль и деятельность Президента РФ в законодательном процессе.

По своей структуре настоящая работа состоит из введения; основной части, включающей три главы, заключения и списка используемой литературы.

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА

---

1.1. Понятие, сущность и значение законодательного процесса

Относительно наименования процедуры принятия законов в юридической литературе существуют самые разные терминологические варианты. Так, напр., Чиркин В.Е. говорит о законодательном процессе и других формах работы парламента, полагая, что главной формой работы является законодательствование. При этом им используется термин «процесс законодательства»^[1]. Несомненно, что законодательный процесс является и отражает проявление форм парламентской деятельности. Вместе с тем, деятельность парламента сводить только к данной форме явно не достаточно.

Б.А. Страшун в своих исследованиях суть законодательного процесса понимает достаточно широко. Законодательный процесс, по его мнению, как юридическое понятие подлежит строгому отграничению от общесоциального понятия законотворчества.

Ю.А. Тихомировым законодательный процесс характеризуется как важнейшая часть общего процесса создания закона и дается следующее определение: «законодательный процесс есть система связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятие закона либо высшим органом государственной власти, либо путем всенародного голосования».

И.В. Котелевская считает, что законодательный процесс «не сводится к регламентам и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования».^[2]

Как и любой юридический процесс, законодательный процесс, имеет два значения:

1. Порядок деятельности (по созданию закона);
2. Сама эта деятельность, осуществляемая законодательным органом – парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо, в редких случаях, - посредством процедуры референдума. Законодательство представляет собой более широкое понятие, охватывающее деятельность, подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку^[3].

Продолжая анализ проблемы с терминологической точки зрения ее обозначения, можно отметить, что, напр., в Регламенте Государственной Думы применяется такой термин как «законодательная процедура». Данный вариант также возможен, принимая во внимание семантическую близость таких терминов как «процесс» и «процедура»^[4].

---

По мнению автора, наиболее оптимальным является следующее определение законодательного процесса – это упорядоченная деятельность законодательного органа (парламента) по принятию закона, включающая ряд последовательных этапов (стадий): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов.

Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации:

- федеральные законы;

- федеральные конституционные законы;

- законы РФ о поправках к Конституции РФ.

Основной законодательный массив, над которым работают российские парламентарии составляют Федеральные законы. После принятия в 1993 году Конституции РФ впервые получили закрепление Федеральные конституционные законы. Принятие такого закона производится большинством голосов депутатов. Их исчерпывающее число, а также предмет регулирования прямо устанавливаются самой Конституцией РФ. К ним относятся: об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории РФ или в ее отдельных местностях^[5]; о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменениях в составе РФ^[6] и т.д. Принятие подобного рода Законов требует квалифицированного большинства голосов парламентариев – не менее ¾ от общего числа Совета Федерации и 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Президент РФ не может отклонить принятый федеральный конституционный закон. Целевым значением законов о поправках в Конституцию РФ является изменение Конституции РФ. Порядок принятия такого рода законов аналогичен порядку принятия федеральных конституционных законов^[7].

Регламентом Государственной думы развиваются и конкретизируются нормы Конституции РФ, которые касаются законодательного процесса и его основных стадий. Что касается регламента Совета Федерации, то он выполняет другие функции, и, прежде всего, выделяет процессуальные моменты, характеризующие участие Совета Федерации в законодательном процессе: несмотря на то, что Совет Федерации не создает, не принимает федеральных законов, его участие в законодательном процессе чрезвычайно важно, поскольку как без него немыслим сам российский законодательный процесс.

Для процесса принятия закона характерно прохождение нескольких последовательно следующих одна за другой стадий. Закон считается принятым и вступившим в законную силу, при условии, что он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами, а также подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным порядком. Нарушение конституционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из стадий лишает законной силы принятый акт. Поэтому как Конституцией РФ, так и Регламентами палат законодательный процесс регламентируется детально.

---

Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок актов приводят к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ. Несмотря на наличие в Конституции понимания «принятия» федеральных законов в соответствии с общепринятой точкой зрения содержит его неточность. Так, Конституцией установлено, что эти законы принимаются Государ­ственной Думой^[8], создавая тем самым впечатле­ние, что на этом законодательный процесс заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком каче­стве передается в Совет Федерации. В свою очередь Совет Федерации одоб­ряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как законопроект подпишет Президент РФ и опубли­кует его, он становится законом, счи­тается принятым. Вместе с тем для нашей конституционной системы такое понимание процесса перерастания законопроекта в закон не свойственно.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в данный вопрос, указав, что поня­тие «принятый федеральный закон», содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, относится к ре­зультату законотворческой деятельности обеих палат и, сле­довательно, отличается от понятия «принятый Государствен­ной Думой федеральный закон»^[9]. Несовпадающее содержание данных понятий отражает специфику отдельных стадий российского законодательного процесса.

Характеризуя законодательный процесс Российской Федерации необходимо отметить, что он состоит из следующих основных стадий:

- законодательная инициатива и предварительное рас­смотрение;

- рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;

- рассмотрение Советом Федерации законов, приня­тых Государственной Думой;

- рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;

- повторное рассмотрение Государственной Думой за­конов, отклоненных Советом Федерации;

- повторное рассмотрение Государственной Думой за­конов, отклоненных Президентом РФ;

- повторное рассмотрение Советом Федерации зако­нов, отклоненных Президентом РФ;

- подписание и обнародование законов Президентом РФ^[10].

В то же время, стоит отметить, что перечисленные стадии являются только возможными, а не обязательными.

Так, напр., повторное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе возможно только в случае его неодобрения Советом Федерации или отклонения Президентом РФ. Аналогичная ситуация обстоит и с повторным рассмотрением законопроекта в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии. Вместе с тем, как в Конституции РФ, так и в Регламентах палат для каждого такого случая предусмотрен порядок, который составляет стадию законодательного процесса.

---

Особый порядок, в соответствии с Конституцией РФ, предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т.е. без возможности вето Президента).

В последнее время Федеральным Собранием РФ юридической форме принимаемых законодательных актов, их точности и компактности уделяет большое внимание.

Для последних лет характерной особенностью стало то, что к законодательной технике стали предъявляться повышенные требования.

Требования к законодательной технике своеобразно сформулированы еще Петр I: «Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам»^[11].

В современных условиях, о необходимости повышения качества принятых законов говорил и президент РФ В.В. Путин в своем ежегодном послании от 18.12.2002 г. Президентом было указано на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Президент указывает, что существуют законы, которые будучи принятыми, не исполняются, а другие подвергаются постоянным изменением, иной раз, даже не вступив в силу.

Автор полагает, что правильным будет придерживаться той точки зрения, что законодательный процесс представляет собой порядок деятельности органов законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленных конституциями и регламентом соответствующего представительного органа, поскольку для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация.

1.2 Общая характеристика стадий законодательного процесса

В Российской Федерации Законы принимаются в особом порядке, реализуемом в законодательном процессе, который представляет собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания РФ.

Законодательный процесс в Российской Федерации состоит из нескольких стадий.

Первой стадией законодательного процесса является законодательная инициатива, которая сводится к внесению законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Право на внесение законопроекта именуется правом законодательной инициативы.

---