Файл: Органы местного самоуправления (Правовая основа местного самоуправления).pdf

Е.С. Шугриной отмечается, что к основным формам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо включать наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; заключение договоров и соглашений; реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отраслевыми федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.^[15]

Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законом субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяется взаимоотношение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Анализируя региональные нормы о местном самоуправлении, определяются специфические формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Например: создание и развитие системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих; участие представительных органов местного самоуправления в подготовке депутатских (публичных) слушаний, проводимых законодательными органами государственной власти; выездные заседания комитетов (комиссий) законодательных органов субъектов Российской Федерации в муниципальных образованиях, на которых обсуждаются законопроекты по вопросам местного самоуправления; создание координационных советов руководителей представительных органов муниципальных образований и др. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления.

В целях развития взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации необходимо принять закон, который определит основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

С целью реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. в Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесены изменения, которые касаются увеличения ответственности глав муниципального образования и местной администрации перед представительным органом муниципального образования. В Федеральном законе помимо ст. 74, предусматривающей отрешение с должности главы муниципального образования или главы местной администрации, создаётся институт удаления в отставку главы муниципального образования. Инициатива удаление в отставку принадлежит депутатам представительного органа муниципального образования или высшему должностному лицу субъекта РФ. При этом, неудавшееся подобная инициатива, спустя два месяца допускается к повтору. Стоит также остановится на том, что в российском законодательстве существует процедура отрешения, отзыва, но не установлена правовая регламентация процедуры удаления от должности. В связи с этим возникает проблема уточнения правового статуса института удаления от должности.

---

В ч. 3 и ч. 6 ст. 74.1 указывается, что инициатива представительного органа муниципального образования и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования оформляется в виде обращения, но такой формы решения указанных органов, как обращение, действующее законодательство не предусматривает. В ч. 5 ст. 74.1 подчеркивается, что решение об удалении главы муниципального образования в отставку в установленных случаях может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Подобное регулирование может нарушать закрепленный в Конституции РФ принцип самостоятельности местного самоуправления, позволяя органам государственной власти вступать в порядок назначения и освобождения от должности должностных лиц органов местного самоуправления.

Рассматривая включение в компетенцию органов местного самоуправления государственных полномочий, исходя из законотворческой практики, не нуждается в специальном механизме передачи. Федеральным или региональным законодателем, в подобном случае, закрепляется в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления. Так, например, глава 4 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В Российской Федерации большинство государственных полномочий переданных органам местного самоуправления реализованы без правового фундамента, как результат замены системы местных государственных органов в лице городских, районных, районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответствующие органы местного самоуправления. Так как процедура передачи государственных полномочий органам местного самоуправления в нормативно-правовом исполнении отсутствует, то в научном лексиконе это явление получило термин «инкорпорация».

В силу подпункта 11 п.1 ст.6 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении местного самоуправления имеется контроль за использованием земель на территории муниципального образования.^[16] Но в соответствии со

ст. 70 Земельного кодекса РФ все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населённых пунктов находятся в ведении представительных органов соответствующих административно-территориальных единиц, что позволяет органам местного самоуправления осуществлять в сфере земельных отношений помимо контрольных и другие управленческие функции.

---

В сравнении двух упомянутых сферы компетенции органов местного самоуправления, следует вывод что, при отличии по возникновения и способу осуществления, обе они напрямую связаны с реализацией государственных функций. Так, исходя из государственных интересов они имеют важнейшее значение. Вместе с этим, существует необходимость в разработке специльных ведомственных и отраслевых критериев, которые будут способствовать в выяснении обоснованности передачи органам местного самоуправления государственных полномочий. Так например, не вызовет сомнения в необходимости осуществлять органами местного самоуправления государственной функции, которая связана с предоставлением и контролем за использованием государственных земель, поскольку муниципальная власть с разветвлённой сетью земельных комитетов и налаженной системой учёта земель решит земельные вопросы максимально оперативно.

Статья Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», согласно которой органы местного самоуправления вместе с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуют и обеспечивают воинский учёт и подготовку граждан РФ к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учёт и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны и т.п.^[17]

В упомянутом выше Федеральном законе «Об обороне» не закреплены нормы регулирующие источники финансирования мероприятий, возложенных Законом на органы местного самоуправления. Так, муниципальным органам приходится самостоятельно изыскивать у себя резервы и источники на реализацию этих полномочий. При этом, у органов местного самоуправления отсутствуют основания для обращения за предоставлением средств из государственного бюджета. Схожей позиции следуют судебные инстанции, привлекающие муниципальные органы к ответственности при невыполнении возложенных на них государственных полномочий, не учитывая наличия материальных и финансовых средств у муниципальных образований.

Решение данной проблемы в признании необходимости финансирования реализации из соответствующих государственных бюджетов, предусматривающих инкорпорацию государственных полномочий.

При реализации органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий часто возникают ситуации, в которых при неизменности делегированных полномочий возрастает объём их реализации. Этот факт стоит рассматривать, как важное изменение условий реализации, что должно повлечь за собой требующееся изменения в увеличении материального и финансового обеспечения.

---

Правовая система, направленная на увелечения роли органов местного самоуправления в решении государственных дел, закреплена в федеральных законах от 31 декабря 2005 №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и от 29 декабря 2006 №158-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий».^[18]

В этих нормативных правовых актах установлено право органов местного самоуправления осуществлять не переданные им государственные полномочия, но участие в осуществлении которых предусмотрено федеральными законами.

Данные права связаны с мерами социальной помощи и поддержкой отдельных категорий граждан, созданием условий для осуществления деятельности по реализации прав местных национально-культурных автономий, с нотариатом, опекой и попечительством. Такие права муниципалитетов по своему содержанию отвечают функциональному назначению местного самоуправления.

Опека и попечительство, нотариат, общественные работы, действия в межнациональной сфере требуют ответственного перед гражданами поведения. Не может орган местного самоуправления сегодня заняться опекой, а завтра перестать в ней участвовать, то же самое с нотариальными и другими действиями. Если орган местного самоуправления принимается за осуществление таких полномочий, они станут его обязательствами и должны выполняются в конкретном порядке. Так имеется необходимость в установке процедуры реализации предоставленных муниципалитетам прав.

Выполнение местными органами кроме своих вопросов, вопросов иной части государственных полномочий существовало всегда. Такой процесс объективно необходимым и обычно выгоден для населения и для государства. Объясняется он экономической, социальной, управленческой и организационно-технической целесообразностью. Но при этом, поиск актуальных способов разделения компетенции органов власти разных уровней в федеративном государстве имеет важное значение для нормального стабильного функционирования государства, включая его социально-экономическую сферу деятельности.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о потребности в совершенствовании правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного.

---

2.2 Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти

Одной из проблем, которые связаны с развитием местного самоуправления, является проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, в которых местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный организационно обособленный от системы государственных органов, институт власти,

При рассмотрении форм взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, следует отметить, что из двух важных элементов местного самоуправления - властной и хозяйственной – особое значение имеет хозяйственная. Так как власть, местному самоуправлению требуется лишь при обеспечивании функционирования муниципального хозяйства и способствует созданию благоприятных условий проживания граждан.

Чтобы объективно рассмотреть способы воздействия государственной власти на органы местного самоуправления, следует вспомнить основные принципы местного самоуправления.

Принцип “подзаконности”, то есть принцип функционирования местного самоуправления строго в рамках, установленных законом. Принцип “выделенной компетенции” – наличия у органов местного самоуправления полномочий, в рамках которых они самостоятельны. Принцип “ресурсной обеспеченности” – то есть наличия своих ресурсов, которых должно быть достаточно для реализации органами местного самоуправления своих полномочий. Принцип “выборности” - обязательность выборных органов в системе местного самоуправления.

Вопрос воздействия государственной власти на органы местного самоуправления, а также границы этого воздействия, в большой степени следует рассматривать в сфере отношений местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, когда взаимодействие осуществляется наиболее тесно, но также многое затрагивает и отношения между муниципальной и федеральной властями.

Инструмент воздействия устанавливается первым принципом. Основным инструментом должен быть закон. Для государственной власти закон дает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех установок, которые определены принятыми властью, соответствующими законами. Для местного самоуправления - это гарантия от волюнтаристского вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон гарантирует необходимую стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

---