Файл: Органы местного самоуправления (Понятие и сущность местного самоуправления ).pdf

В структуру территориальной районной администрации обычно входят:

глава администрации;

заместитель (первый заместитель, заместители) главы администрации;

отделы и службы (в соответствии со штатным расписанием), находящиеся в непосредственном подчинении главы администрации;

территориальные органы краевых отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти, являющиеся юридическими лицами.

Вся работа администрации строится на основе квартальных планов. Еженедельно в целях контроля за исполнением планов и координации деятельности структурных подразделений администрации у главы района проводятся аппаратные совещания.

Администрация как орган местного самоуправления подотчетна представительному органу (Совету депутатов).

Администрация в порядке, установленном в Уставе муниципального образования, обязана предоставлять отчеты представительному органу по основным направлениям своей деятельности.

Администрация несет ответственность за организационно-правовое обеспечение деятельности представительного органа, без ущерба для его независимости, без ущерба для его полномочий.

Деятельность администрации прекращается в соответствии с Уставом муниципального образования и действующим законодательством.

Таким образом, вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности (т.е. все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативно-правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления) и гласности, а также на принципах коллегиальности или единоначалия.

В законах о местном самоуправлении многих субъектов Российской Федерации содержатся нормы о подотчетности исполнительных органов представительным органам местного самоуправления. Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительных органов местного самоуправления.

Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми юридическими лицами и гражданами. Они действуют в пределах границ муниципального образования.

2.4. Контрольно-счетный орган муниципального образования

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данному виду муниципальных органов посвящена ст. 38 «Контрольный орган муниципального образования». В Законе назван ряд возможных видов контрольных органов на муниципальном уровне, используются формулировки «контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие)». Закон не исключает «другие» варианты наименования органа.

Контрольный орган муниципального образования создается в целях контроля в части составления и исполнения местного бюджета. Все соответствующие действия совершают иные органы и лица местного самоуправления, а контрольный орган контролирует, чтобы эти действия не шли в противовес законодательству.

С момента принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — Федеральный закон № 6-ФЗ) в Российской Федерации была сформирована необходимая основа для формирования системы постоянно действующих органов, осуществляющих внешний государственный финансовый контроль. Принятие указанного Федерального закона является крайне важным и актуальным для повышения эффективности и целевого характера расходования средств бюджета. Вместе с тем, установив общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральный закон № 6-ФЗ вызвал на практике множество споров и противоречий [4].

Часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеет общий характер и предусматривает в себе лишь перечень (набор) органов местного самоуправления, которые могут образовываться в конкретном муниципалитете. В частности, в нем говорится о том, что структуру органов местного самоуправления, помимо представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, составляет также контрольно-счетный орган муниципального образования [3].

Ключевое значение для понимания правового статуса контрольно-счетного органа имеет часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. В данной части дается четкое и исчерпывающее описание местных органов власти, присутствие которых обязательно для каждого муниципалитета. В их числе: представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Другие органы местного самоуправления, в том числе контрольно-счетный орган, не называются в качестве обязательных органов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что наличие контрольно-счетного органа как отдельного самостоятельного органа местного самоуправления в муниципальном образовании не является обязательным. Создание контрольно-счетного органа является правом муниципального образования, но не обязанностью, создание этого органа местного самоуправления отнесено к дискреционным полномочиям.

Действующая редакция Федерального закона № 6-ФЗ также не устанавливает каких-либо правовых норм, которые обязывали бы каждое муниципальное образование формировать у себя контрольно-счетный орган в качестве самостоятельного органа местного самоуправления. Бюджетный кодекс Российской Федерации также не предусматривает положений, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в качестве органа местного самоуправления в каждом муниципальном образовании. Решения о создании органа внешнего финансового контроля как отдельного органа должны приниматься муниципальными образованиями самостоятельно, взвешенно, оценивая, прежде всего, бюджетные (финансовые) и кадровые ресурсы конкретного муниципального образования.

У муниципальных образований имеется возможность сохранить модель, при которой внешний финансовый контроль осуществляется контрольными органами, созданными в составе представительных органов. Между тем по своему правовому статусу контрольные органы представительных органов, конечно же, отличаются от контрольно-счетных органов муниципальных образований. Контрольный орган представительного органа муниципального образования не является самостоятельным органом местного самоуправления. Следовательно, он не обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, организационной и функциональной независимостью, не может осуществлять свою деятельность самостоятельно. Данный контрольный орган входит в состав представительного органа на правах его структурного подразделения. Также, существенные различия заключаются в объеме полномочий. Это обусловлено тем, что контрольный орган в составе представительного органа может выполнять функции в области муниципального финансового контроля только в пределах и целях обеспечения собственных полномочий представительного органа муниципалитета. Данные полномочия заключаются в осуществлении: предварительного контроля — в ходе обсуждения и утверждения проекта решения о бюджете, иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, текущего контроля — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета, последующего контроля — в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. При этом полномочие по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета остается в любом случае за представительным органом муниципального образования. Контрольный орган как его структурное подразделение может подготовить необходимые документы для представительного органа, на основании которых сам представительный орган утверждает заключение. Помимо противоречия в вопросе обязательности создания контрольно-счетного органа в муниципальном образовании, имеются также спорные вопросы в наделении кοнтрοльнο-счетнοгο οргана муниципальнοгο οбразοвания правами юридических лица. Наличие у контрольно-счетного органа муниципального образования прав юридического лица в организационно-правовой форме «учреждение» дает ему возможность участвовать, в том числе, в гражданско-правовых отношениях. Так, обладая правами юридического лица, контрольно-счетный орган может иметь на праве оперативного управления имущество, иметь самостоятельный баланс и (или) смету, что позволяет ему осуществлять свою деятельность самостоятельно, сохраняя организационную и функциональную независимость в соответствии с требованиями части 4 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ. Самостоятельное решение вопросов, связанных с оформлением трудовых отношений, ведением трудовых книжек, подачей сведений о сотрудниках во внебюджетные фонды и осуществление в них отчислений также связано с наличием у органа прав юридического лица. Однако федеральный законодатель оставил решение вопроса о придании контрольно-счетному органу муниципального образования статуса юридического лица на усмотрение органов местного самоуправления (часть 8 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ). Не вызывает сомнений то, что создание контрольно-счетного органа муниципального образования без наделения его правами юридического лица оправдано в случае небольшой штатной численности, обусловленной недостаточностью средств местного бюджета, и, следовательно, невозможностью самостоятельно осуществлять материально-техническое и организационное обеспечение своей деятельности. В этом случае организационную и функциональную независимость контрольно-счетного органа муниципального образования должен гарантировать особый порядок обеспечения его деятельности. Возможным вариантом решения проблемы создания контрольно-счетного органа в поселениях может стать заключение соглашения между представительным органом муниципального района и представительными органами поселений, входящих в состав данного муниципального района, о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселений по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (часть 11 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ). Относительно порядка поступления гражданина на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования необходимым отметить следующее. Исходя из положений Федерального закона № 6-ФЗ, поступление гражданина на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования осуществляется посредством его назначения на указанную должность представительным органом муниципального образования. Представляется, что такое назначение должно быть оформлено решением представительного органа муниципального образования. Необходимо обратить внимание на то, что вопросы оформления трудовых отношений с председателем, заместителем председателя, аудитором и другими работниками контрольно-счетного органа муниципального образования, не являющегося юридическим лицом, остались не урегулированы действующим законодательством. В своей деятельности контрольно-счетные органы должны руководствоваться законодательно закрепленными принципами.

Несмотря на попытки правительства улучшить систему государственного финансового контроля, в нашей стране все еще есть много контрольных органов с параллельными функциями и дублирующими полномочиями. Финансовый контроль в рамках органов исполнительной власти и администраций муниципальных образований осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств [2].

2.5. Избирательная комиссия муниципального образования

Избирательная комиссия муниципального образования (муниципальная комиссия) создана для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Она не предназначена для подготовки и проведения выборов органов государственной власти.

Формирование избирательных комиссий муниципального образования осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти данных субъектов на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательной комиссии субъекта Федерации или соответственно окружной избирательной комиссии предыдущего состава. Половина членов избирательной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Другая половина назначается исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. При этом государственные служащие не могут составить более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии.

Избирательная комиссия муниципального образования вправе сформировать одну либо несколько специальных территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях. Такие специальные территориальные комиссии формируются с соблюдением общих условий формирования комиссий, а также порядка формирования территориальных комиссий, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах.

Организационно-правовой статус избирательных комиссий муниципальных образований устанавливается Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с законами избирательная комиссия муниципального образования обладает следующими полномочиями [5]:

а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;

б) оказывает правовую, методическую и организационно-техническую помощь нижестоящим избирательным комиссиям;

в) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, изданием необходимой печатной продукции;

г) координирует деятельность окружных и участковых избирательных комиссий во взаимодействии с органом местного самоуправления, контролирует обеспечение избирательных комиссий помещениями, транспортом, средствами связи, технологическим оборудованием, решение иных вопросов материально-технического значения;

д) изготавливает и ведет учет печатей избирательной комиссии муниципального образования, окружных и участковых избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления;

е) составляет списки избирателей и передает их в соответствующие участковые избирательные комиссии;

ж) регистрирует кандидатов на должность главы муниципального образования и их доверенных лиц;

з) осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, распределяет средства, поступающие на эти цели из местного бюджета, контролирует целевое использование этих средств;

и) обеспечивает соблюдение принципа равенства кандидатов;

к) устанавливает форму и цвет избирательных бюллетеней при проведении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления и утверждает форму, цвет и текст избирательных бюллетеней при проведении выборов главы муниципального образования;

л) обеспечивает изготовление избирательных бюллетеней и их передачу нижестоящим избирательным комиссиям;

м) проводит досрочное голосование по выборам главы муниципального образования в помещении избирательной комиссии муниципального образования и организует его в помещениях участковых избирательных комиссий;