Файл: Формы государственного устройства ( Государственное устройства как элемент формы государства ).pdf

Вопросы совершенствования правового регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения, в том числе по предметам совместного ведения, имеют приоритетное значение для определения природы и направления развития федеративных отношений в целом. По истечению времени, часть населения не имеет достоверной и полной информации о глубине преобразований в федеративном устройстве Российской Федерации. Сегодня предстоит активизировать разъяснительную работу, которая способствовала бы населению четко представлять о последствиях происходящих конструирований политической системы.

Между тем, Конституция Российской Федерации предусматривает 35 предметов совместного ведения, требующих разграничения полномочий. Указанные обстоятельства об отсутствии предложений о подписании новых соглашений свидетельствуют о том, что министерства и ведомства Российской Федерации уклоняются от совместной подготовки с субъектами федерации соответствующих соглашений, перекладывая их подготовку только на субъекты федерации и не имеют перечня полномочий в пределах своего предмета ведения, подлежащих разграничению.

Осложняет договорный процесс и то, что до настоящего времени не подписано ни одного договора с краями и областями. Эго вызывает недовольство органов власти краев и областей и стимулирует деятельность противников договорных процессов в Российской Федерации. Завершение работы над проектами краев и областей сдерживаются именно из-за неготовности министерств и ведомств Российской Федерации к реальному разграничению полномочий в своих сферах.

Сложности договорного процесса по разграничению связаны, прежде всего, с отсутствием достаточной правовой базы. В настоящее время единственной правовой основой для разграничения предметов ведения и полномочий является часть третья статьи 11 Конституции Российской Федерации, которая многими, в зависимости от целей и желания, трактуется по-разному.

Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ст. 76 (ч. 2 и 6) Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами, в случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ действует федеральный закон.

Отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом РФ.

Конституция предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации только договорами о разграничении предметов ведения и полномочий и не предусматривает иных актов, в том числе и соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти.

Статья 78 Конституции Российской Федерации предусматривает только соглашения о передаче осуществления части полномочии закрепленных нормативными правовыми актами за тем или иным органом исполнительной власти. То есть можно передать осуществление только тех полномочий, которые установлены для соответствующего органа исполнительной власти законом или договором о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации. Следовательно, соглашения, указанные в статье 78, не имеют отношения к разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации.

В то же время разграничение полномочий между органами исполнительной власти по всем 35 предметам совместного ведения одним договором невозможно в связи с большим объемом и длительностью процедуры разграничения полномочий по всем министерствам и ведомствам, а также необходимостью периодического пересмотра перечня полномочий по отдельным предметам совместного ведения, что потребует переподписания всего договора. Единственным выходом из этой ситуации является подписание отдельных соглашений по каждому предмету совместного ведения, которые должны являться неотъемлемой частью договора (и, следовательно, подпадают под статью 11 Конституции Российской Федерации), но одновременно являются самостоятельными и более гибкими актами.

При этом договор служит единственной правовой основой для заключения соглашений о разграничении полномочий.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и Федеративный договор (в части не противоречащей Конституции Российской Федерации) произвели полное разграничение предметов ведения и никакое перераспределение предметов ведения в сторону их изъятия из статей 71 и 72 в пользу одного из субъектов федерации недопустимо, поскольку это прямо нарушает соответствующие статьи Конституции Российской Федерации. Разграничение или перераспределение предметов ведения может осуществляться только в обратном направлении - путем добровольной передачи субъектом федерации предметов ведения из своего исключительного ведения в совместное ведение Российской Федерации и данного субъекта федерации. Наличие таких предметов совместного ведения может быть обусловлено географическими, климатическими, экономическими, национальными и иными особенностями субъекта федерации нехарактерными для всех остальных субъектов федерации. Следует отметить, что заключение соглашений о передаче осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов федерации в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации могло бы удовлетворить большую часть запросов субъектов федерации, однако с 1993 года по 2016 год ни одного такого соглашения не заключено.

Укрепление вертикали государственной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался процесс прекращения действия заключенных договоров по соглашению сторон (в настоящее время большая часть из заключенных договоров отменена).

В целях нормализации процесса разграничения предметов ведения и полномочий в план законотворческой деятельности новой Государственной Думы необходимо ускорить принятие федерального закона «О порядке и принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Осознание принадлежности к авторитетному могущественному Российскому государству сплачивает его народы, обеспечивает мир и согласие между ними.

3.2. Проблемы дальнейшего развития федерализма в России

Федерализм, не успевший встать на ноги в 1990-е годы, был в 2000-е годы шаг за шагом демонтирован, заменен привычным для России вертикальным административно-территориальным характером управления и властвования.

Практически все специалисты едины во мнении, что Россия сегодня является федерацией только номинально, по названию. Как отмечает профессор права И. Умнова: «Сложившаяся ситуация дает основания говорить не просто о деградации федеративных отношений и ослаблении управления государством: за почти 20 летний период постконституционных преобразований в России произошла деконституционализация федерализма, воплощение его конституционной модели в систему унитарного, неэффективного и недемократического государственного устройства.

Федерализм, не успевший встать на ноги в 1990-е годы, был в 2000-е годы шаг за шагом демонтирован, заменен привычным для России вертикальным административно-территориальным характером управления и властвования.

При этом федерализм как система постоянного диалога региональных сообществ, центра и регионов, как система политического торга и компромиссов, как система вертикального разделения властей и баланса интересов, как система широких прав регионов на самостоятельные решения и эксперименты, на свою самостоятельную правовую и политическую систему, совершенно не востребован сегодня ни элитами, ни обществом:

а) Федеральная политическая элита управляет страной, как империей, что естественно в ее интересах. Крупнейшие бизнес-компании также чувствуют себя комфортнее в унитарном государстве, в котором все унифицировано, и региональные власти робеют перед любым москвичом. Региональные партии запрещены, а федеральные - управляются авторитарно и «москвоцентрично». Региональные элиты не мыслят себя иначе, чем в системе вертикального подчинения столице. Им не приходит в голову представить себя в качестве равноправного партнера политического торга, как это должно быть в федеративном государстве. Как замечает Андрей Захаров, «региональные лидеры не понимают, зачем центральной (и любой другой) власти с кем-то договариваться, если она и так власть, и почему мнение меньшинства должно быть учтено при выработке политики, если его можно не учитывать». За редкими исключениями (например, Татарстан), региональные элиты имеют крайне смутные представления о природе федерализма и не предъявляют на него спроса.

б) Граждане России в еще меньше степени знают, что такое федерализм и в еще меньшей степени привержены федералистской культуре, для которой характерны в первую очередь: сильная региональная идентичность, стремление к региональной инициативе и самостоятельности, отношение к федеральному центру как к партнеру, а не как к патрону, спрос на внутрирегиональную и местную демократию.

В массовом сознании продолжает доминировать идеал централизованного, унитарного государства, в котором власть сосредоточена не просто в Москве, но более того - в руках одного человека. Согласно опросу «Левада-центра» (18-21 ноября 2016 года) ответ «Нашему народу всегда нужен сильный и властный руководитель, «сильная рука» собрал 35% ответов, что «такой нужен в нынешней ситуации» - собрат 37%. То есть в сумме - более 70% населения выступают за единоличную и центратизованную власть [12].

Слабой остается и важная для становления федерализма региональная идентичность людей. Исследование, проведенное исследовательской группой «Циркон» в 2014 году, показало, что население четырех исследованных субъектов федерации (Ивановская область. Краснодарский край, Пермский край и республика Татарстан) считают себя, прежде всего гражданами России (42% ответов), далее жителями своего города/села (35%), и лишь 16% - жителями своего региона.

К тем же выводам приходит Нелли Романович, социолог из Воронежа, на основании ряда исследований, проведенных ею на протяжении ряда лет: «большинству российских граждан присуще монархическое политическое сознание, которое идет вразрез с действующим законодательством». Так, по ее данным, более половины опрошенных россиян в 2015 году считали, что губернаторы должны отвечать перед президентом, а мэры - перед губернатором. И только 37% считают, что они должны отвечать перед избравшим их населением.

В таких условиях, очевидно, что федерализация России на сегодняшний день невозможна в результате как политических и гражданских усилий различных элит (федеральных, региональных, местных), так и населения, для которых этот концепт, хоть и прямо предписанный Конституцией, остается малопонятной и невостребованной абстракцией. То есть «федерализация снизу» невозможна, если только по какой-то неизвестной нам причине не произойдет нового катастрофического ослабления федерального центра, и региональные элиты не пойдут на него в грубую и не ограниченную никакими институтами и приличиями, разрушительную, атаку, как это было отчасти в 90-е годы.

Еще более сложно ожидать и «федерализации сверху», то есть по инициативе федеральных властей и федеральных политических и бизнес-элит. Во-первых, они являются основными выгодоприобретателями от централизации и унификации, концентрируя (и практически бесконтрольно) в своих руках 2/3 бюджетных и других ресурсов страны. Во-вторых, федеральные элиты в подавляющем большинстве идейно убеждены в необходимости жесткой централизации страны во избежание нового «парада суверенитетов» и угроз распада государства. Характерно, что уже в первом своем выступлении в Госдуме в августе 1999 года при назначении и.о. премьер-министра В. Путин высказался за назначение губернаторов и построение вертикали власти. В дальнейшем он и его кабинеты министров, парламент и парламентские партии неуклонно проводили политику унификации, централизации, ограничения прав регионов и муниципалитетов, ограничения демократии на всех уровнях.

В этих условиях остается только один теоретически возможный вариант реализации федералистских преобразований в интересах страны - а именно новое выдвижение сильных аргументов в пользу федерализма, и вследствие этого постепенное осознание политическим руководством страны необходимости таких преобразований. Критически необходим анализ и тех структурных проблем, которые порождает сложившаяся вертикальная, иерархическая, бюрократизированная модель управления регионами из неоимперского центра.

Одна из значимых попыток анализа и описания структурных проблем, порождаемых централизацией и унификацией страны, была предпринята, в частности, в подготовленной по заказу Правительства РФ в 2011 году Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (или «Стратегии 2020»), глава 23 которой как раз была посвящена необходимости развития реального федерализма, местного самоуправления и новой межбюджетной политики.