Файл: Законодательные органы государственной власти (зарождение элементов представительного правления в Российском государстве IX - XVIII вв).pdf

Итак, в России с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имевшая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако многие элементы их правового положения противоречили статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно: полновластие и верховенство, исключавшие возможность реализации принципа разделения властей; недемократический юридически (до 1 937 г.) и на практике порядок их формирования; присвоение полномочий, которые с точки зрения логики и здравого смысла должны принадлежать органам исполнительной власти. Верховный Совет СССР был высшим органом государственной власти Советского Союза, принимавшим решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики, осуществлявшим высший контроль над деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

После проведения конституционной реформы, в конце 1993 г., органы советской власти прекратили свою работу как на государственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации. Неотъемлемый элемент современного парламентаризма - закрепление в правовой системе страны принципа разделения властей. Попытаемся проанализировать тот небольшой опыт реализации этого принципа, который накоплен Российской Федерацией с 1989 г. по настоящее время, и проследить, какие изменения произошли в связи с этим в структуре и деятельности законодательных органов^[10].

Поскольку процесс внесения изменений и дополнений продолжался в течение пяти лет и проходил непоследовательно, без какого-либо заранее разработанного плана государственно-правовой реформы, за точку отсчета примем текст Конституции по состоянию на 10 декабря 1992 г., действовавшей до момента издания Президентом России Указа от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", поскольку он прервал "осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации"^[11] и в корне изменил систему законодательных органов страны.

Принцип полновластия Советов, несовместимый с принципом разделения властей, оказывал доминирующее влияние на структуру, сущность и характер деятельности законодательных органов СССР и РСФСР, получив не только практическое, но и научно-теоретическое обоснование. Поэтому одновременно преодолеть этот подход и за сравнительно короткое время создать теорию и практику российского парламентаризма невозможно. В силу отмеченных причин рассматриваемая Конституция России (в ред. 1992 г.) носит переходный характер и соединяет в структуре и организации деятельности государственной власти элементы прежней концепции полновластия Советов и элементы парламентаризма. Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти России, помимо съезда, предусматривался еще один орган - Верховный Совет, который, согласно ст. 107 Конституции России в редакции 1992 г., именовался "орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации". Формула статьи, закрепившей правовой статус Верховного Совета, предполагала, что он не должен быть лишь законодательным органом государственной власти, поскольку соединял в себе полномочия двух и даже трех ветвей власти. К основным недостаткам в организации деятельности Верховного Совета следует отнести недемократичный порядок его формирования. В соответствии со ст. 107 Конституции Верховный Совет формировался не электоратом, а Съездом народных депутатов из его состава. Хотя элементы репрезентативности в подборе членов Верховного Совета все же присутствовали и даже использовался нетрадиционный для нашей страны принцип их ротации, в данном случае можно говорить о попытке партийно-государственной бюрократии воспроизвести традиционную для России двуединую систему законодательных органов: Съезд Советов - ВЦИК, Верховный Совет - Президиум, Съезд народных депутатов - Верховный Совет^[12].

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом 12 декабря 1993 г., изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне: она закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты - Совета Федерации. Сроки избрания депутатов в Государственную Думу в Конституции не закреплены: в ст. 84 говорится, что Президент назначает выборы в Государственную Думу; днем голосования считается второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.

2. Конституционно-правовое положение палат Федерального Собрания

2.1 Совет Федерации: порядок формирования, состав, компетенция, роль в Федеральном собрании

В части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации установлено, что в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственно власти. Порядок формирования Совета Федерации в соответствии с части 2 статьи

96 Конституции Российской Федерации определяется федеральным законом.

Действующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации определен Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства и достигший возраста 30 лет. Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в

Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в десятидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении), сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования.

Требования Конституции Российской Федерации о том, что в Совете Федерации Федерального Собрания должны быть по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, реализуются Федеральным законом следующим образом. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. Кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации Федерального Собрания выносятся на рассмотрение этого органа его Председателем. Решение об избрании законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации своего представителя в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа.

Представитель в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, действующий порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации означает, что палата не имеет конституционно установленного срока своей деятельности. А это одновременно означает, что не существует никаких законных оснований для прекращения деятельности Совета Федерации; его деятельность не связана со сроком легислатуры, и никто не вправе его распустить.

Текстуально компетенция Совета Федерации Федерального Собрания закреплена в статье 102 Конституции Российской Федерации. В соответствии с требованиями этой статьи к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Полномочия, содержащиеся в статье 102 Конституции Российской Федерации, являются специальными полномочиями Совета Федерации, а это означает, что только Совет Федерации имеет право принимать по ним решения в полном объеме и окончательно.

2.2 Государственная Дума: порядок избрания, состав, компетенция, роль в Федеральном собрании

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как одна из палат Федерального Собрания Российской Федерации, представляет интересы населения Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Действующий порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определен Федеральным Законом от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы, то есть выборы депутатов Государственной Думы проводятся только на основе пропорциональной избирательной системы. Федеральный избирательный округ по выборам депутатов Государственной Думы включает в себя всю территорию Российской Федерации.