Файл: Правовое положение, структуры, задачи и функций Пенсионного фонда РФ.pdf

Концептуальное обоснование и разработка проекта соответствующего закона были осуществлены в 2001 г. В декабре 2001 г. был принят Федеральный закон «О трудовых пенсиях в РФ», в преамбуле которого указывалось, что одной из основных причин его принятия является крайне низкий размер пенсии, сложившийся в стране. Чуть ранее (15 декабря) принимаются федеральные законы «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», в связи с принятием которых был признан утратившим силу Закон «О государственных пенсиях в РФ» от 20 ноября 1990 г.

Таким образом, в результате пенсионной реформы, которая начала осуществляться с 1 января 2002 г., законодательно оформились две пенсионные подсистемы: государственных пенсий и страховых пенсий. Соответственно, определились и два основных источника их финансирования — федеральный бюджет, средства которого идут на выплату государственных пенсий, и средства Пенсионного фонда России (ПФР), аккумулирующего страховые платежи работодателей за каждого застрахованного, состоящего с ним в трудовом правоотношении.

При этом большое значение законодатель придал механизму определения размеров пенсий, назначаемых по Закону «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и по Закону «О трудовых пенсиях в РФ». Он принципиально различен. Если правила исчисления государственных пенсий предельно понятны и прозрачны, то в отношении страховых пенсий они закреплены в виде сложных формул, которые для понимания обычного человека (а это практически все получатели страховых пенсий) недоступны. Отсутствие у человека возможности прогнозировать свое «пенсионное будущее» резко снижает стимулирующее значение страховой пенсионной системы и провоцирует совпадение интересов работодателя и работников по использованию механизма «серых» зарплат.

Второй этап пенсионной реформы не привел к достижению заявленных целей — существенному повышению уровня пенсионного обеспечения в стране. Да и не мог привести, поскольку государство проводило нестабильную тарифную политику в области пенсионного страхования работающих, направленную на снижение страховой нагрузки на работодателей: резкое снижение тарифа страховых взносов в ПФР (с 28 % ранее 2005 г. до 22 %) привело к дефициту средств в ПФР и необходимости выделения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета указанному фонду.

Результаты второй пенсионной реформы получили следующую оценку экспертов МОТ: «Надо признать, что, несмотря на все демагогические обещания, реформа 2001 г. не только не справилась с задачей борьбы с бедностью пенсионеров — еще не так давно более 40 % российских пенсионеров получали пенсии ниже прожиточного минимума пенсионера, — но фактически вела к системному ухудшению их положения»^[24].

---

Третий этап реформирования национальной пенсионной системы осуществлен с 1 января 2015 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы России, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 2524-р. Одной из главных целей (сейчас уже можно сказать — единственной целью) стало сокращение расходов на выплату страховых пенсий и тем самым «обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости страховой пенсионной системы» (так данная цель сформулирована в указанной выше Стратегии). В качестве правового инструмента для достижения такого результата была определена концептуально новая модель формирования пенсионных обязательств.

Суть новой модели заключается в том, что пенсионные обязательства государства, выраженные ранее в абсолютных суммах, не ограничиваемых фиксированными финансовыми ресурсами, заменены его обязательствами по объему выплат, обеспеченных страховыми взносами. Принципиальное отличие данной модели от прежней заключается в следующем: объем пенсионных обязательств государства адекватен объему страховых взносов, поступивших в ПФР. Следовательно, «серые» зарплаты, уход от начисления страховых взносов на другие облагаемые ими доходы, понижение государством размера тарифов страховых взносов становятся легальным основанием для понижения объема пенсионных обязательств государства, что в корне противоречит сущностному признаку обязательного социального страхования, который как раз и заключается в том, что гарантом страхования в соответствии с требованиями законодательства (в частности, Трудового кодекса РФ) является само государство.

Реализация третьего этапа пенсионной реформы осуществляется новыми федеральными законами от 28 декабря 2013 г. № 400 «О страховых пенсиях», от 28 декабря 2013 г. № 424 «О накопительной пенсии». В связи с принятием последнего Закона накопительная часть страховой пенсии трансформировалась в самостоятельную пенсию, причем теперь застрахованные сами решают вопрос о том, направлять ли страховые взносы в размере 6 % от общего тарифа страховых платежей в ПФР на формирование накопительной пенсии или сохранить их в распределительной системе.

Для достижения главной цели – оптимизации расходов на выплату страховых пенсий и снижения нагрузки на федеральный бюджет в связи с необходимостью покрывать явную недостаточность страховых взносов на выплату пенсий путем соответствующих трансфертов в ПФР – произошло очередное существенное ограничение ранее предоставленных пенсионных прав:

---

1) ужесточены условия назначения страховой пенсии по старости: при сохранении прежнего общего пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин) увеличена продолжительность страхового стажа, необходимого для вхождения в страховую пенсионную систему, путем постепенного его повышения с 5 до 15 лет;

2) предусмотрено новое дополнительное условие, необходимое для назначения пенсии по старости, — наличие индивидуального пенсионного коэффициента в размере не менее 30;

3) в страховую пенсионную систему введены новые правовые категории, предназначенные для учета пенсионных прав застрахованных, — индивидуальный пенсионный коэффициент и стоимость пенсионного коэффициента, основное назначение которых как раз и заключается в том, чтобы реализовать новую концептуальную модель определения пенсионных обязательств государства, о которой говорилось выше;

4) существенно ограничены пенсионные права работающих пенсионеров путем отмены индексации заработанной ими страховой пенсии и путем лишения их права на ежегодный перерасчет ранее назначенной пенсии в связи с увеличением суммы пенсионного капитала. Указанные меры «оптимизации» расходов на выплату страховых пенсий работающим пенсионерам носят явно дискриминационный характер.

Итак, все названные выше дефекты системы провоцируют социальное напряжение в обществе, утрату доверия к власти и формируют общественные ожидания, в основе которых лежат представления людей о социальной справедливости, об обязанности государства гарантировать каждому, кто вносил свой вклад в создание национального богатства, достойной старости, а тем, кто не трудился по каким-то причинам, но стал нетрудоспособным, удовлетворительных условий жизни.

2.2. Направления и порядок использования средств Пенсионного фонда РФ

Средства бюджета ПФР имеют целевое назначение, то есть должны направляться строго на цели и по направлениям, указанным в Законе. Размер средств, направляемых на те или иные цели, определяется бюджетом на текущий год.

Деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Пенсионный фонд РФ) базируется на ряде основополагающих начал - принципов, среди которых мы можем выделить общеправовые, межотраслевые, отраслевые и внутриотраслевые. Проблематика, заключающаяся в том, что принципы права как таковые "не работают", достаточно очевидна, т.к. правоприменитель в условиях бюрократического, а не делократического^[25] (делократия - система управления, предложенная Ю.И. Мухиным; в ее основе лежит подчинение содержанию, а не форме) государства выберет для применения, скорее, конкретную норму, нашедшую подробное описание в нормативно-правовом акте, нежели абстрактный принцип. Абстракция принципа вызвана как тем, что зачастую он не находит раскрытия в законодательстве и даже судебной практике, так и тем, что он остается сугубо декларативным, и нормы, которые должны исходить из основополагающего начала, коренным образом с ним расходятся и сами служат поводом для самопродолжения в подзаконных актах и практике. Исключения не составили и принципы рациональности и правильности расходования средств Пенсионного фонда РФ^[26].

---

Принцип рациональности расходования средств Пенсионного фонда РФ закреплен в п. 3 Положения "О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)", наряду с ним устанавливается контроль за правильным расходованием средств ПФР. Отсутствие легальных дефиниций, а также противоречие норм материального права указанным началам приводит к проблемам правоприменения, в частности, при взыскании страховых взносов^[27], а также без должного уточнения несут в себе коррупциогенный фактор - служат катализатором расширения дискреционных полномочий и являются причиной юридико-лингвистической неопределенности. Одновременно с этим Бюджетным кодексом установлен принцип эффективности расходования бюджетных средств.

Таким образом, применительно к расходованию средств Пенсионного фонда применяются одновременно три схожих принципа: рациональности, правильности и эффективности. И если принцип эффективности имеет легальную дефиницию в ст. 34 Бюджетного кодекса, то первые два в законодательстве не определены, не разработаны и доктриной. Работы, затрагивающие п. 3 Положения "О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)", ограничиваются анализом правовой сущности страховых взносов в призме существования контроля за рациональным и правильным расходованием средств Пенсионного фонда^[28] и зачастую уже устарели.

Основное содержание рациональности применительно к расходованию средств ПФР будет следующим:

- соответствие расходов целям существования ПФР. То есть расходы будут отвечать требованиям рациональности лишь тогда, когда на самом деле их результат имеет положительное выражение в виде увеличения эффективности государственного управления финансами пенсионного обеспечения;

- расходы должны быть необходимыми. Это исходит из определения общего принципа разумного умозаключения, предложенного Кантом: "общее правило и подведение под условие его". Проще говоря, расходование средств должно исходить из прямых и обоснованных потребностей;

- количество должно эффективно переходить в качество. Сегодняшние расходы должны приводить к относительному уменьшению расходов в будущем. То есть должна строиться эффективная инвестиционная система.

Следует признать, что существование принципа правильности не обязательно при должной разработке принципа рациональности. В настоящее время принцип правильности является еще большим пробелом, чем рациональность, т.к. имеет более субъективный характер, недопустимый в праве, которое теоретически должно защищать всеобщий интерес, а следовательно, стремиться к объективности. Субъективность "правильности" обусловлена происхождением от слова "правда", которая, как известно, имеет строго персонифицированный характер в отличие от "истины"^[29].

---

Как же в таком случае стыкуются принципы эффективности расходования бюджетных средств и рациональности расходования средств Пенсионного фонда РФ? По большому счету какие-либо противоречия отсутствуют. Это понятия пересекающиеся, каждое из которых охватывает несколько больший объем, нежели место фактического пересечения. Кроме того, существующее в Бюджетном кодексе определение эффективности обладает рядом недостатков:

- не является определением (в соответствии с определением определения), а является набором основных признаков;

- содержит элементы, которые не приветствуются специалистами по юридической технике (и/или, дополнения в скобках);

- по совокупности указанных признаков размывает понятие эффективности, что создает ситуацию "точечного применения".

Это актуализирует необходимость разъяснения сущности принципа рациональности расходования средств Пенсионного фонда РФ.

Таким образом, мы предлагаем внести изменение в Положение о Пенсионном фонде РФ и дать легальную дефиницию, предложенную нами выше, а также исключить из текста указанного нормативно-правового акта упоминания о "правильности" ввиду субъективности данного понятия. Кроме того, представляется необходимой разработка федерального законодательства, регламентирующего требования, предъявляемые к нормативно-правовым актам, где в полной мере будут отражены законы логики, а также закреплена экономическая модель, способная стать базисом для развития правовой надстройки. Большую пользу могла бы принести передача государством на аутсорсинг институтам гражданского общества функций экономической, формально-логической, лингвистической и иной экспертизы законодательства^[30].

Совершенствование законодательства в части определения дефиниции рациональности позволило бы как потенциально увеличить эффективность расходования средств Пенсионного фонда РФ и исключить ситуации с "копеечными недоимками", нерациональными тратами на построение и ремонт зданий, так и провести профилактику коррупции, исключив коррупциогенные факторы. Установление же глобальных логических и экономических требований к нормативно-правовым актам и внедрение частно-инициативной экспертизы позволило бы создавать правовое регулирование, не просто "догоняющее" экономический базис, но и предвосхищающее развитие на "один шаг"^[31].

Одним из направлений расходования средств бюджета ПФР названы расходы на выплату страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию, осуществляемому в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ, на перевод средств в сумме, эквивалентной сумме пенсионных накоплений, учтенной в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, в негосударственный пенсионный фонд, выбранный застрахованным лицом для формирования накопительной пенсии.

---