Файл: Правовое положение, структуры, задачи и функций Пенсионного фонда РФ.pdf

Элементы правового статуса ПФР и его территориальных органов обладают некоторой особенностью, которая состоит в том, что закреплены они во многих нормативных правовых актах, имеющих различную юридическую силу. Так, общие полномочия установлены в Положении о Пенсионном фонде РФ^[11], согласно которому фонд обеспечивает:

- целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов средств ПФР;

- организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

- капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

- контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;

- организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с ФЗ от 01.04.1996 N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования"^[12], а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд России;

- межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР;

- участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;

- изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение в органы государственной власти предложений по ее совершенствованию;

- проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;

- разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

ПФР также может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан. Пенсионный фонд РФ выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном законодательством о банках и банковской деятельности.

Названные полномочия детализируются и конкретизируются в отдельных законах. Так, права, обязанности и ответственность ПФР как страховщика, осуществляющего обязательное пенсионное страхование в РФ, закреплены в ст. 13 ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"^[13]. Обязанности Пенсионного фонда РФ как субъекта управления средствами пенсионных накоплений закреплены установлены в ст. 10 ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"^[14]. Закон об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования предусматривает права и обязанности органов Пенсионного фонда РФ, связанные с осуществлением индивидуального (персонифицированного) учета (ст. 16). В соответствии с ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ^[15] ПФР осуществляет полномочия в сфере дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей. Отдельные права и обязанности ПФР как страховщика и субъекта управления системой обязательного социального страхования содержатся также в ФЗ "Об основах обязательного социального страхования"^[16].

---

Анализ названных нормативных актов позволяет сделать вывод, что они регулируют деятельность фонда лишь как страховщика в системе обязательного пенсионного страхования. Однако следует учитывать, что задачи, выполняемые в настоящее время ПФР, не ограничиваются пенсионным страхованием.

Сегодня Пенсионный фонд РФ осуществляет ряд социально-значимых функций. Так, ПФР ведет учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию; персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования. В системе учитываются страховые пенсионные платежи (почти 63 млн. россиян). Фонд занимается назначением и выплатой пенсий, в том числе трудовых пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пенсий военнослужащих и их семей, социальных пенсий, пенсий госслужащих. За счет средств Фонда получают пенсии 36,5 млн. российских пенсионеров. ПФР назначает и реализует социальные выплаты отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и др. При осуществлении своих функций ПФР осуществляет взаимодействие с работодателями - плательщиками страховых пенсионных взносов. Информация о гражданах, застрахованных в пенсионной системе, поступает от 6,2 млн. юридических лиц. К функциям ПФ РФ также относятся выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала, управление средствами пенсионной системы и реализация Программы государственного софинансирования пенсии^[17].

Пенсионный фонд наделен значительными полномочиями по проведению государственной политики в социальной сфере, хотя в систему федеральных органов исполнительной власти не входит. Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610^[18] координацию деятельности Пенсионного фонда России осуществляет Министерство труда и социальной защиты РФ. Однако Пенсионный фонд близок к органам исполнительной власти по своему правовому положению. Например, важным полномочием Пенсионного фонда является принятие нормативных актов по вопросам, отнесенным к его компетенции. В 2001 г. была введена обязательная государственная регистрация и официальное опубликование документов Пенсионного фонда, имеющих нормативный характер и затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер. Регистрация таких документов осуществляется Минюстом России в порядке, установленном для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Более того, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 N 9-П Пенсионный фонд Российской Федерации наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий, именно законом. Такие полномочия... относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов^[19].

---

Для характеристики полномочий ПФР, реализуемых в сфере административно-правового регулирования, особый интерес представляют контрольные полномочия рассматриваемого государственного учреждения. Обращение к исследованию контрольных полномочий ПФР обусловлено особой значимостью контроля в системе управления обязательным пенсионным страхованием. Можно сказать, что контрольные полномочия ПФР являются частью государственного контроля (надзора), который в соответствии с ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"^[20] представляет собой деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности.

По справедливому замечанию Т.В. Зыряновой и Е.М. Кот "организация контроля... является обязательным элементом управления государственными (общественными) финансами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль... является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования..."^[21].

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2008 г. N 10-П указал, что "контрольная функция государства по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения..." и что "...государство вправе и обязано осуществлять контрольную функцию..."^[22]. Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года N 18-П^[23], присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления.

Изначально Пенсионный фонд РФ был наделен полномочиями по контролю с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также по контролю за правильным и рациональным расходованием его средств. Позднее Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" на Пенсионный фонд России были возложены дополнительные контрольные полномочия. В частности, названный Закон закрепил за ПФР статус органа, осуществляющего контроль за уплатой страховых взносов, а именно за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемых в ПФР, и страховых взносов на обязательное медицинское страхование, уплачиваемых в ФФОМС. В связи с принятием данного Закона были внесены изменения в ряд нормативных правовых актов, в том числе в ст. 13 Закона об обязательном пенсионном страховании в РФ, - она была дополнена обязанностью страховщика (ПФР) по осуществлению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в Пенсионный фонд России.

---

Глава 2. Реформа пенсионной системы и роль Пенсионного фонда РФ в ее осуществлении

2.1. Этапы пенсионной реформы

Тенденции формирования национальной пенсионной системы в период от постсоветского до современного позволяет выявить исторический ракурс развития пенсионного законодательства. Обратимся к нему.

Одним из первых законов Российской Федерации, меняющей свою экономическую ориентацию и переходящей от планово-социалистической экономики к рыночной, стал Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» от 20 ноября 1990 г., с принятием которого, собственно, и связан первый этап в реформировании пенсионной системы нашей страны.

Нормы данного Закона закрепляли основные государственные гарантии в области пенсионного обеспечения населения. Этот Закон был высоко оценен Международной организацией труда (МОТ). Гарантируя преемственность в сохранении пенсионных прав граждан, данный Закон не ухудшил ни условия, ни уровень пенсионного обеспечения, установленные в советский период. В то же время он закрепил единую систему государственного пенсионного обеспечения, отказавшись от привилегированной системы персональных пенсий бывшим чиновникам и партийным функционерам, а также от ущербной системы пенсионного обеспечения колхозников.

Закон устанавливал прозрачный, понятный каждому механизм исчисления пенсий, взяв за базу фактический средний заработок работника, определяемый, по его желанию, за длительный либо короткий периоды работы. Коэффициент замещения пенсией по старости прежнего заработка был обусловлен продолжительностью страхового стажа: при стаже, равном требуемому, пенсия устанавливалась в размере 55 % заработка, а при стаже, превышающем требуемый на 20 и более лет, — 75 % заработка, поскольку за каждый год стажа сверх требуемого размер пенсии повышался на 1 % заработка, но не более, чем на 20 %. В целях сохранения управляемости пенсионной системы предусматривались минимальный и максимальный размеры пенсий: минимум пенсии не мог быть ниже минимальной заработной платы, а максимум не мог превышать трехкратного размера минимума.

---

Закон создал предпосылки для перехода к страховой пенсионной системе, в связи с его принятием в Российской Федерации впервые был создан внебюджетный Пенсионный фонд России (ПФР). Кроме того, несмотря на внесенные предложения о повышении пенсионного возраста Закон 1990 г., учитывая низкую продолжительность жизни в России, сохранил прежний общий пенсионный возраст, необходимый для выхода на пенсию по старости (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин). Существенно были расширены возможности повышения уровня жизни пенсионеров путем сохранения за ними полного размера пенсии в период работы, а для женщин-матерей — путем включения в страховой стаж периодов ухода за каждым ребенком (но не более трех детей) до достижения им трехлетнего возраста.

Впервые данный Закон ввел социальные пенсии, которые назначаются каждому нетрудоспособному независимо от наличия трудового стажа. Указанные пенсии — объективное доказательство реализации в нашей стране принципа всеобщности пенсионного обеспечения. Социальное государство, каковым Конституция страны позиционирует Россию, обязано обеспечивать любого нетрудоспособного члена общества постоянным источником средств существования, независимо от его участия в формировании валового внутреннего продукта, за счет обезличенных налоговых платежей всех налогоплательщиков страны.

Одной из важнейших новелл, закрепленной в Законе, стал правовой механизм, который гарантировал повышение уровня реального содержания пенсий путем их периодической индексации. Однако, как только галопирующая инфляция стала спутницей формирующейся в России рыночной экономики, государство отказалось от индексации пенсий, заменив ее единой минимальной денежной компенсацией, прибавляемой ко всем видам выплачиваемых пенсий. Именно данная мера катастрофически обрушила уровень пенсионного обеспечения и превратила пенсионную систему в уравнительную, девальвировав тем самым главные общепризнанные на международном уровне критерии дифференциации размеров пенсий, такие как длительность трудового стажа и размер заработка, из которого исчисляется пенсия.

Снижение уровня реального содержания пенсий в связи с частичной компенсацией, не позволяющей полностью восстановить их покупательную способность, которая бы соответствовала росту цен и инфляции, продолжалось около 10 лет. Общественные ожидания кардинальных перемен и очевидный для всех трагизм уровня жизни пенсионеров в этот период обусловили необходимость проведения очередной, второй по счету пенсионной реформы.

---