Файл: Органы местного самоуправления (Теоретические основы развития органов местного самоуправления в России)).pdf

1.2. Сущность, роль, цели и задачи органов местного самоуправления

В России признается и гарантируется местное самоуправление.

Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций [13].

Местное самоуправление - это организация власти на местах, она предполагает самостоятельное решение народом местных вопросов. Его суть в том, чтобы признать право каждого гражданина являться источником власти, самому принимать решения по вопросам своей повседневной жизни и отвечать за их последствия.

Исходя из определения, местное самоуправление характеризуется некоторыми признаками [18, c.45]:

1. Согласно Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2] местное самоуправления является формой осуществления народом своей власти. В ст. 3 Конституции Российской Федерации закреплено признание местного самоуправления одной из форм народовластия.
2. Местное самоуправление осуществляется с учетом местных традиций (исторических и других). Это проявляется, например, при наименовании органов местного самоуправления, принятии символики муниципального образования.
3. Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность, то есть все последствия принимаемых решений возлагаются на население. По своим обязательствам муниципальные образования отвечают сами, но не отвечают по обязательствам Российской федерации и ее субъектов.
4. Местное самоуправление осуществляется самостоятельно населением, то есть представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, который не находится в иерархии государственной власти. Однако это совсем не означает, что органы государственной власти в некоторых случаях не могут контролировать и направлять деятельность по организации местного самоуправления. Пределы этого вмешательства устанавливает федеральное законодательство и т.д. [9, c.53]

---

Кроме того, в системе местного самоуправления можно выделить сущностные признаки, без которых оно не может существовать, такие как территория, население, муниципальная собственность, выборные органы, местный бюджет, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местные сборы, налоги, нормативные акты. Это закрепляется в законодательстве о местном самоуправлении. Однако это еще не гарантирует реальное местное самоуправление, в связи с этим сущностные признаки можно рассмотреть более широко, учитывая качество институтов местного самоуправления: это полнота правовой базы, доступность, открытость местной власти для народа, наличие и свобода институтов реализации прав народа на участие в местном самоуправлении, эффективность механизма контроля исполнения законов, реальная обеспеченность местного самоуправления ресурсами для организации власти, а также признание и поддержка власти ее населением.

Хотя население различается по уровню, по стилю жизни, социальному положению, демографическим характеристикам, профессиональной деятельности, задачи, которые выполняют органы местного самоуправления, должны объединять основные слои населения.

Можно сформулировать следующее определение местного самоуправления: это форма народовластия, посредством которой осуществляется относительно самостоятельная деятельность субъектов муниципальной власти по выполнению функций, направленных на создание необходимых благоприятных условий комплексного устойчивого развития муниципального образования с учетом исторических, национально-культурных и иных традиций на основе согласования интересов населения муниципального образования с общегосударственными интересами.

На основе цели могут быть сформулированы соответствующие задачи местного самоуправления. Только при их решении возможно последовательное приближение к цели. К ним относим [7, c.37]:

1) децентрализацию государственной власти;

2) развитие демократических основ российского государства и общества;

3) обеспечение согласования интересов населения муниципального образования с интересами общегосударственного характера;

4) обеспечение устойчивого комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

5) участие в защите прав и свобод человека и гражданина в пределах муниципального образования;

6) содействие формированию гражданского общества.

Рассмотрение цели и задач, предопределяющих содержание функций местного самоуправления, позволяет дать их непосредственную характеристику. Появлением функций обнаруживается реальность местного самоуправления, выражение и реализация его свойств, посредством функционирования они показывают социальное назначение этого политико-правового института.

---

Функции местного самоуправления можно определить в качестве обусловленных его сущностью, социальным назначением и задачами направлений деятельности субъектов местного самоуправления, реализуемых путем осуществления полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также путем реализации прав населения муниципального образования. В соответствии с содержанием и назначением каждая функция имеет свое место и выполняет свою роль в обеспечении системной целостности института местного самоуправления. Любая классификация предполагает определенную условность относительно и названия, и количества дифференцируемых явлений, ее не стоит абсолютизировать, так как функции взаимодействуют и пересекаются. Однако она необходима, поскольку дает представление об основных направлениях деятельности субъектов местного самоуправления, определяет содержание их компетенции и правомочий [21, c.105].

В самом общем виде, исходя из сущности местного самоуправления, данный институт должен выполнять две основополагающие функции - управление и представительство. Первая отражает государственный элемент в сущности местного самоуправления и обусловлена объективной необходимостью целенаправленного организующего воздействия на общественную систему на муниципальном уровне для решения вопросов ее жизнеобеспечения. Вторая указывает на общественную природу муниципального управления и определяется необходимостью представления и учета интересов местного сообщества в их сочетании с интересами субъекта Федерации и общегосударственными интересами.

Критерий объектной направленности позволяет выделить политическую, социально-экономическую, культурно-воспитательную, экологическую функции, а также функцию охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

В соотношении функций государства и функций местного самоуправления с учетом двойственной социально-юридической природы последнего необходимо выделить две группы его функций: функции, являющиеся, по сути, продолжением соответствующих функций государства, и функции, отражающие исключительно специфику местного самоуправления, причем эта специфика влияет на обе указанные группы функций. При реализации функций, производных от государственных, и субъекты местного самоуправления должны иметь определенную самостоятельность, принимать во внимание местные условия, свободу действия в предусмотренных рамках. Это можно определить как разделение общей функции по уровням управления. В таком качестве функция становится функцией местного самоуправления, она должна быть реализована субъектами местного самоуправления с применением собственных методов, форм и возможностей с учетом местных условий. Такое понимание функционального назначения института местного самоуправления позволяет выработать как механизм взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, так и функционально- компетенционное разделение их правового статуса, выраженное в определении структуры полномочий для каждого уровня власти. При этом следует учитывать, что даже «удачно сформулированная», терминологически выверенная правовая модель местного самоуправления не должна рассматриваться «как последовательность действий заинтересованных субъектов, определенных текстом правового акта» [20, c.177]. Эффективная реформа местного самоуправления не возможна в отрыве от реформы модели организации и осуществления публичной власти в целом. Социально-политические условия объективно будут детерминировать эффективность той или иной правовой модели не вообще, а в конкретном обществе и государстве.

---

Таким образом, местное самоуправление представляет собой многогранное и многофункциональное социально-правовое явление, полноценное воплощение которого в жизнь предполагает разработку научной концепции муниципальной власти и программу ее практической реализации. Основными направлениями в совершенствовании этого института являются нормативно-правовое определение его функционального назначения через закрепление цели, задач и функций, реализацию мероприятий по повышению уровня политико-правовой культуры как самого населения, так и представителей органов государственной власти, укреплению общественного доверия к властным структурам.

Цель местного самоуправления видится в создании необходимых благоприятных условий комплексного устойчивого развития муниципального образования с учетом исторических, национально-культурных и иных традиций на основе согласования интересов населения муниципального образования с общегосударственными интересами.

Задачами местного самоуправления являются: децентрализацию государственной власти; развитие демократических основ российского государства и общества; обеспечение согласования интересов населения муниципального образования с интересами общегосударственного характера; обеспечение устойчивого комплексного социально-экономического развития муниципального образования; участие в защите прав и свобод человека и гражданина в пределах муниципального образования; содействие формированию гражданского общества.

2. Практические особенности развития органов местного самоуправления в г. Москва

2.1. Анализ развития органов местного самоуправления

Москва, как город федерального значения, является крупнейшим центром политической, экономической, научно-культурной и общественной жизни страны. Москва - это мегаполис с многомиллионным населением, заметную долю которого составляет иммигрирующее население. Для этого города характерны: повышенные объемы инвестиционных потоков; наличие систем жизнеобеспечения, имеющих федеральное значение; высокая концентрация квалифицированных видов деятельности; наличие иностранных представительств и посольств. Ему принадлежит ведущая роль в качестве делового и финансового центра национального и мирового уровня. Здесь закладывается платформа для постиндустриального, информационного, технотронного общества, зарождаются новые отношения, модели и устройства общественной жизни.

---

Государственный статус г. Москвы с позиции сохранения единства системы управления городом и обеспечения результативности управленческого процесса, в первую очередь, требует решения вопроса соотношения возможностей и полномочий общегородских властей и нижнего уровня территориального управления городом. Данный вопрос еще далек от полного урегулирования, поскольку реформа МСУ и государственной власти в этом городе, а также организация процессов их взаимодействия, начавшаяся в начале 90-х г. прошлого столетия продолжается, о чем убедительно свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые в базовые нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в этой области.

МСУ в г. Москве в постсоветский период прошло пять этапов развития. На первом, переходном, этапе - поиска путей организации власти в г. Москве, прежде всего, решались проблемы административно-территориального деления города и распределения полномочий субъекта РФ по уровням иерархии: город - округ - район. На втором этапе, начало которого связывается с принятием Конституции РФ, осуществлялась передача на уровень района ряда функций, связанных с решением вопросов местного значения.

С принятием в 1995 г. Устава г. Москвы и Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» трансформация организации власти в городе продолжилась, тем самым положив начало третьему этапу ее реформирования. В условиях противоречивости федерального законодательства, Устав г. Москвы устанавливал, что Москва является одновременно муниципальным образованием и субъектом федерации и вводил двойной статус городских органов власти: они одновременно являлись и органами государственной власти, и органами МСУ. На местном уровне были созданы районные управы, на которые возлагалось выполнение функций органов МСУ, которые фактически таковыми не являлись.

С 2001 г. совершенствование организации государственной власти и МСУ в г. Москве получило продолжение. Внесенные поправки в Федеральный закон № 154-ФЗ, направленные на реализацию положений ст. 12 Конституции РФ («органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»), явились основанием существенных изменений в уставе г. Москвы, в соответствии с которыми органы власти города утратили двойной статус. Осуществлялась подготовка процессов нормативно-правового обособления МСУ.

Пятый этап ознаменовался принятием закона г. Москвы от 06.11.2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и постановления Правительства Москвы № 981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы» - управ районов» [4]. В соответствии с этими документами в границах административных районов г. Москвы сформированы внутригородские муниципальные образования. Тем самым внутри районов произошло разделение государственного управления и МСУ.

---