Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования ( Правовые основы государственной службы).pdf

Характерными определениями термина «государственная служба» являются^[9]: инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства; механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления; публичный институт реализации государственной власти; система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач; единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти; способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком; система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий; публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником; совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений; особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной.

Некоторые ученые под государственной службой понимают практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах^[10].

Вместе с тем государственная служба рассматривается как деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции РФ и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу^[11].

Представляется, что под государственной службой принято понимать:

во-первых, как институт административного права (совокупность правовых норм), устанавливающий и регулирующий общественные отношения по поводу установления требований к государственным должностям государственной службы, определения содержания статуса государственного служащего, установления условий и порядка прохождения государственной службы, порядка прекращения прохождения государственной службы; во-вторых, как профессиональную деятельность государственных служащих на государственных должностях, не являющихся выборными, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти; в-третьих, как совокупность людей, находящихся на службе государства, исполняющих свои профессиональные обязанности на контрактной основе за соответствующее вознаграждение.

---

Наиболее широким из представленных выше понятий является институт административного права, который охватывает собой понимание государственной службы и как вида деятельности, и как совокупности людей, замещающих должности государственной службы.

Грищук В.А., рассматривая функции государственной службы, указывал на то, что под ними следует понимать деятельность государственных служащих. Знаменский Д.Ю., не конкретизировал содержание понятия: «функции государственной службы»^[12]. Кочетков А.В. отмечал под функциями государственной службы следует понимать основные направления воздействия государственных служащих на общественные отношения для достижения целей и задач государства. При этом Кочетков А.В. отмечал, что функции органов государственной власти совпадают с функциями государственной службы, так как государственная служба призвана обеспечивать полномочия органов государственной власти^[13].

Из вышеуказанных определений, представляется возможным выработать следующее определение функций государственной службы: целенаправленная на достижение целей и задач государства деятельность государственных служащих, воздействующая на общественные отношения.

Рассмотрим более подробно наиболее важные функции. Однако, следует допустить оговорку: различные авторы по-разному рассматривают вопрос относительно количества, смыслового наполнения выполняемых функций^[14].

Наиболее полно и всесторонне содержание функций государственной службы были изучены Кочетковым А.В., который дифференцировал функции государственной службы на социально-политические (общие) и специально-юридические.

К общим функциям относятся: управление общественными делами; целеполагание; прогностическая; планирование; организационная; контрольная; учетная; координационная; информационного обеспечения - деятельности государственных органов в жизни общества, т.е. сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для осуществления государственной деятельности.

К специально-юридическим функциям государственной службы относятся: правотворческая; правоприменительная; правоохранительная.

По причине того, что термин «государственная гражданская служба» является многогранным, его сущность наиболее полно раскрывается через его законодательно закрепленные принципы, которые характеризуют его с разных сторон.

---

Отечественные исследователи определяют понятие «принципы государственной службы» как «основополагающие черты и особенности, сущностные характеристики самой государственной службы»^[15]. Указанная трактовка применима и к объекту нашего исследования.

Такие принципы закреплены в двух федеральных законах: «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данные нормативно-правовые акты являются первоисточниками, так как на их основе выстраивается вся система правового регулирования института государственной службы.

Важно отметить, что все законодательно закреплённые принципы находятся в тесной взаимосвязи. Они в совокупности, формируя одну систему, по отдельности выражают конкретную норму регулирования института государственной службы в целом и ее элементов в частности. В то же время только комплексная реализация таких принципов способна обеспечить эффективное функционирование данной системы. Как правило, реализация одного способствует реализации другого, и наоборот, несоблюдение одного ставит под сомнение выполнение всех остальных.

Принципы, содержащиеся в Федеральном законе № 58-ФЗ, являются общими для всех видов государственной службы, в то время как принципы, закрепленные в Федеральном законе № 79-ФЗ, являются частной категорий и относятся только к институту гражданской службы. Анализ данных принципов указывает на тот факт, что такие два «комплекта» имеют большое количество сходств. Это говорит о том, что законодателем не проведена явная черта между данными категориями.

Так, конкретное исследование двух групп принципов (общая и частная) приводит к следующему заключению. Только три принципа, среди которых

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы, не повторяются в двух законах. Все остальные принципы, отраженные в ст. 4 ФЗ «О системе государственной службы», имеют прямых или косвенных дублеров в ст. 3 ФЗ «О государственной гражданской службе». Что нелогично с правовой точки зрения.

Тот факт, что в Законе о гражданской службе практически отсутствуют принципы, специфичные только ей, существенно подрывает правовой авторитет данного института. Это обусловлено тем, что именно принципы являются фундаментом построения и функционирования системы. Рассмотрим отдельные принципы на предмет их логичности и соответствия правовой грамотности. Одним из таких примеров является принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю, закреплённый в Законе о государственной службе. Такой принцип видится нелогичным в применении абсолютно ко всем видам государственной службы. Так, специфика военной службы подразумевает наличие определенного уровня секретности и ограниченности доступа. Целесообразнее было бы использовать данный принцип только в законе, регулирующем вопросы государственной гражданской службы. В связи с этим требуются изменения в существующем законодательстве.

---

Одним из центральных принципов является федерализм. Его закрепление в Законе о государственной службе подразумевает использование двухуровневой системы (федеральный уровень и уровень субъекта РФ) во всех видах службы. Однако в п. 3 ст. 2 Федерального закона № 58-ФЗ закреплено, что «военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы». Из этого следует, что данный принцип имеет отношение только к государственной гражданской службе.

Интересным с исследовательской точки зрения является принцип равного доступа граждан к государственной службе. Такое положение закреплено не только в Федеральном законе «О системе государственной службы», но и в Конституции РФ (ч. 4 ст. 32). Непонятно, почему законодатель решил полностью продублировать конституционно закрепленный принцип в федеральном законе. Это выглядит нелогично и требует внимания отечественного законодателя.

Другой общий принцип – взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Использование такого принципа во всех видах государственной службы является некорректным, поскольку фактически муниципальная служба имеет отношение только к одному ее виду – гражданской службе. Доктор юридических наук В.А. Козбаненко подтверждает вышесказанное: «совершенно очевидно, что нет единства военной и муниципальной службы, как нет единства между природой и правовым обеспечением муниципальной службы и публичной службы всех ее видов»^[16].

Стабильность гражданской службы – специальный принцип, закреплённый в Федеральном законе № 79-ФЗ О.В. Шмалий отмечает, что «принцип стабильности является важным условием нормального функционирования государственной службы в целом, ибо воплощает в себе идею баланса интересов государственного служащего и публичных интересов: уверенность в “завтрашнем дне” стимулирует работника к более эффективному исполнению своих служебных обязанностей»^[17].

Реализация данного принципа является значимым инструментом в процессе построения эффективного института государственной службы. Это обозначено тем, что принцип напрямую связан «с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений»^[18].

Вышесказанное наталкивает на вопрос: почему данный принцип нашёл свое отражение только в Законе о гражданской службе? Целесообразным видится его закрепление в положениях Закона о системе государственной службы по той причине, что не существует каких-либо особенностей в этом отношении среди других видов служб.

---

Таким образом, принципы, призванные отражать природу, специфику, значимые характеристики государственной гражданской службы, являются важными составляющим ее организации, функционирования и развития. Они регламентируют наиболее важные закономерности в исследуемой системе и

служат гарантом деятельности данного института на благо общества и государства. В свою очередь, несоблюдение таких базовых принципов неизбежно приведет к негативным последствиям, подрывающим авторитет государственной власти в глазах общества.

Признать их важность необходимо еще и потому, что они разработаны не случайно, а выработаны на основе конкретного правового опыта с соблюдением нынешней культуры и уровня развития законодательства. С другой стороны, принципы представляют собой только начало, на которое необходимо равняться как на базовую модель для дальнейшего развития.

В любом случае, принципы государственной гражданской службы заслуживают высокого внимания как со стороны общества, так и со стороны государства. Они должны соответствовать нынешним тенденциям и современным требованиям. Законодателю необходимо обратить внимание на проблемные аспекты, существующие в системе принципов, поскольку их наличие создает препятствия и ограничения для развития института гражданской службы.

Глава 2. Общие условия государственной службы

2.1. Поступление на государственную службу

Поступление на государственную гражданскую службу представляет собой урегулированную нормами права процедуру оценки деловых качеств гражданина, претендующего на должность государственной гражданской службы, а также необходимого перечня документов указанного лица, на основании результатов которой оформляются служебные правоотношения между государственным органом и лицом, претендующим на замещение той или иной должности государственной гражданской службы.

Порядок приёма граждан на такую ответственную работу регулируется отдельным Федеральным законом под номером 79, принятым в июле 2004 года^[19]. К соискателям вакансий в государственных органах выдвигается ряд требований и условий для приёма на работу. А подачу документов в кадровый отдел предваряет обязательное прохождение конкурсного отбора.

---