Файл: Соотношение понятий разрешение и лицензирование.pdf

б) соблюдение порядка допуска лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами, а также к деятельности, связанной с оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ и другие.

Право на осуществление отдельных видов деятельности, подтверждаемое лицензией, специальным разрешением, специальным правом, обусловливается набором обязанностей, исполнение которых обеспечивает безопасное осуществление права. За неисполнение таких обязанностей правообладатель может быть привлечен к административной ответственности и даже лишен предоставленного ему специального права.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.02.2019 № 195 «О лицензировании деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами»^[18], лицензиат обязан:

а) использовать для осуществления лицензируемой деятельности автобусы лицензиата;

б) осуществлять деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения посредством исполнения должностных обязанностей работником, назначенным приказом лицензиата ответственным лицом за обеспечение безопасности дорожного движения;

в) заполнять путевые листы в порядке, установленном Министерством транспорта Российской Федерации в соответствии со статьей 6 Федерального закона «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» и другие.

Если не оформить лицензию, то возможно наложение штрафов (статья 14.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее КоАП РФ)^[19]. Осуществление предпринимательской деятельности без лицензии, если такая лицензия обязательна - влечет наложение административного штрафа:

• на граждан в размере от 2000 до 2500 рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой;
• на должностных лиц - от 4000 до 5000 рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой;
• на юридических лиц - от 40000 до 50000 рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

По данным официальных статистических отчетов, отмечается в Докладе Минэкономразвития России, количество действующих лицензий, выданных федеральными лицензирующими органами и лицензирующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на конец 2018 года составило 620 488 лицензий, что на 0,1% меньше, чем в 2017 году (в 2017 году – 621 290). В течение последних трех лет отмечается стабильное уменьшение общего количества действующих лицензий^[20].

---

Наиболее массовыми сферами деятельности, которые подлежат лицензированию, являются: образовательная деятельность, медицинская деятельность, розничная продажа алкогольной продукции, деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, фармацевтическая деятельность. На указанные 5 сфер приходится 384,4 тыс. действующих лицензий (62% от общего количества лицензий).

В 2018 году увеличилось количество действующих лицензий в 30 сферах деятельности (в 2017 году в 41), сократилось – в 25 сферах. Особо следует отметить резкое сокращение количества действующих лицензий в сфере лицензирования деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, осуществляемой Ростехнадзором, – с 4 096 в 2017 году до 2 326 в 2018 году (на 43,2%).

В 2018 году увеличение количества действующих лицензий отмечается, в частности, в сферах лицензирования медицинской деятельности (со 106 582 лицензий в 2017 году до 108 208 в 2018 году), деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (с 41 483 лицензий в 2017 году до 45 363 в 2018 году), эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности (с 23 937 лицензий в 2017 году до 26 728 в 2018 году)^[21].

Подпунктом «б» пункта 3 перечня поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 года предусмотрено рассмотрение возможности снижения административного воздействия на предпринимательскую деятельность путем отмены лицензирования или замены лицензирования другими формами государственного регулирования и контроля^[22].

В соответствии с указанным поручением с 1 января 2021 года должны быть отменены все нормативные правовые акты, устанавливающие требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введены в действие новые нормы, содержащие актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах.

Количество действующих лицензий, выданных федеральными лицензирующими органами, составило в 2018 году 264 355 лицензий (42,6% от общего количества действующих лицензий). Количество действующих лицензий, выданных лицензирующими органами субъектов Российской Федерации в рамках собственных полномочий, составило в 2018 году 99 638 лицензий (16,1% от общего количества действующих лицензий). Количество действующих лицензий, выданных лицензирующими органами субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий, составило в 2018 году 256 495 лицензий (41,3% от общего количества действующих лицензий)^[23].

---

2.2. Проблемы лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности

Закон № 99-ФЗ не решает проблемы оснований признания той или иной деятельности подлежащей лицензированию. В качестве критериев определения лицензируемых видов деятельности рассматривается возможность нанесения ущерба.

Законодатель исключил из числа лицензируемых видов деятельности, например, риелторскую деятельность, хотя общепринятая мировая практика показывает, что такая деятельность лицензируется практически во всех развитых странах (в том числе в США, Англии, Германии), в СНГ - в Кыргызской Республике и Республике Беларусь, а преступления «черных риелторов» продолжаются^[24].

Ч. 1 ст. 2 Закона № 99-ФЗ в настоящее время предусматривает исключение из общего порядка отношений по лицензированию деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами. Тогда как в ранее действовавшем законе о лицензировании деятельность акционерного инвестиционного фонда; деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами закреплялись в качестве самостоятельных.

Ряд видов деятельности перешел в категорию «имеющие особенности лицензирования». Так, согласно ч. 4 ст. 1 Закона № 99-ФЗ особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление следующих видов деятельности:

1) оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание;

2) частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность;

3) образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково»);

4) предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами.

---

Объединение четырех видов деятельности по двум категориям в ч. 4 ст. 1 Закона № 99-ФЗ выглядит надуманно, так как согласно ст. 12 этого же Закона частная охранная деятельность; частная детективная (сыскная) деятельность; оказание услуг связи; телевизионное вещание и радиовещание требуют самостоятельного лицензирования.

Перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии, установлен ст. 12 Закона № 99-ФЗ: в настоящее время число лицензируемых видов деятельности сокращено до 52 (ранее - 82 вида деятельности). При определении перечня лицензируемых видов деятельности законодатель пошел по пути их укрупнения.

В этой связи нельзя не отметить тенденцию дальнейшего расширения сферы подзаконного нормотворчества. Сфера регулирования принимаемых Правительством Российской Федерации «иных нормативных правовых актов по вопросам лицензирования» законодательно не закреплена.

В лицензионном законодательстве отсутствует четкое определение лицензионных требований и разграничение их со смежными категориями (лицензионных условий, условий действия лицензии и т.п.), тогда как уяснение значения этого понятия имеет принципиальный характер для реализации мер принуждения (ч. 3, 4 ст. 14.1 КоАП РФ).

Характерным является определение лицензионных условий как совокупности «установленных норм и правил, выполнение которых обязательно для получения и дальнейшего владения лицензией на осуществление лицензируемого вида деятельности», где различие их с лицензионными требованиями не усматривается.

Определенные меры по оптимизации в этом направлении законодателем приняты - в настоящее время Закон № 99-ФЗ оперирует лишь понятием «лицензионные требования». Ранее лицензионные требования и условия определялись в качестве совокупности установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. При этом термины «лицензионные требования» и «лицензионные условия» использовались во всех случаях совместно. Последствия несоблюдения, порядок установления и контроля за исполнением лицензионных условий и требований также были одинаковыми^[25].

В соответствии со ст. 3 Закона № 99-ФЗ лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования. Лицензионным требованиям посвящена ст. 8 Закона № 99-ФЗ, согласно которой они включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

---

В специальном лицензионном законодательстве рассматриваемая терминология используется разрозненно, нередко без закрепления необходимых дефиниций.

Например, в Законе о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта понятие лицензионных условий и требований, порядок их определения не закреплены вообще. При этом в ст. 20 данного Федерального закона, регламентирующей вопросы приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и ее аннулирования, речь идет как об устранении нарушений «условий действия лицензии», так и о «требованиях» к осуществлению лицензируемого вида деятельности; в ст. 23, 23.1 упоминаются «обязательные требования», являющиеся предметом проверки надзорного органа; а в ст. 19, 23.1 – «лицензионные требования». Логическое соотношение между ними представляется неясным.

Можно отметить существенную разницу в определении базовым и специальным лицензионным законодательством содержания лицензионных требований (условий). Так, в некоторых случаях устанавливающие лицензионные условия и требования нормы специального лицензионного законодательства являются бланкетными.

Например, в соответствии с п. 2.1.1 Положения о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг^[26] лицензионным требованием является в том числе соблюдение законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, об исполнительном производстве, а также о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Тогда как в соответствии с ч. 4 ст. 8 Закона № 99-ФЗ к лицензионным требованиям, напротив, не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом; требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта; требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции; требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг.

В научной литературе лицензионные требования разделяют на нормативные, квалификационные и материальные, что, как представляется, не вполне верно, учитывая принципиальную необходимость нормативной регламентации лицензионных требований и условий^[27].

Решение лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии или бездействие лицензирующего органа могут быть обжалованы соискателем лицензии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

---