Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (правоотношения, складывающиеся в связи с осуществлением прав).pdf

В Законе о прокуратуре полномочия прокуроров в рассматриваемой сфере надзора не определены: согласно ст. 30 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.08.2018) "О прокуратуре Российской Федерации" «полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами; указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения [2]».

Статья 30 является бланкетной, она содержит указание на то, что полномочия прокурора по надзору за ОРД устанавливаются другими федеральными законами (ФЗ об ОРД и УПК). Полномочия прокурора носят исключительный характер, установленный законодателем (ст. 30 Федерального закона о прокуратуре [2]), и не могут дополняться каким-либо должностным лицом, включая Генерального прокурора РФ (например, в его приказах).

Полномочия прокурора по надзору за ОРД можно разделить на пять групп:

- полномочия, урегулированные правовыми нормами института прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Данные полномочия прокурора закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре [2];

- полномочия, урегулированные правовыми нормами института прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 27 Закона о прокуратуре [2]);

- полномочия, урегулированные правыми нормами института прокурорского надзора за следствием и дознанием (ст. 30 Закона о прокуратуре [2]);

- полномочия, урегулированные правыми нормами института прокурорского надзора за законностью судебных постановлений (ст.ст. 35, 36 Закона о прокуратуре [2]);

- полномочия, урегулированные иными правовыми нормами (ст. 37 УПК, ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» [3], приказом Генерального Прокурора Российской Федерации от 15.02.2011 N 33 (ред. от 20.01.2017) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" (далее Приказ №33) [8].

Прокурор, осуществляющий надзор в данной сфере, следит за тем, чтобы органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не выходили за пределы своих полномочий.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» на территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям органов внутренних дел РФ, органов Федеральной службы безопасности РФ, Федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны, таможенных органов, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы исполнения наказаний.

«Деятельность прокуроров направлена на выполнение задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан [28]».

«Содержание оперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-розыскные мероприятия, которые проводят органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность [28]». Успешное раскрытие преступлений зависит от хорошо спланированных и проведенных оперативно-розыскных мероприятий. Оперативно-розыскные мероприятия, проведенные с нарушением закона, могут привести к тому, что виновные лица не будут привлечены к ответственности, а доказательства могут быть утрачены.  

В связи с этим, задачей прокурорского надзора является предупреждение фактов проведения оперативно-розыскных мероприятий, которые не предусмотрены законом, и осуществление надзора за тем, чтобы оперативно-розыскные органы не выходили за рамки своей компетенции.

 Права уполномоченного прокурора в ОРД:

 -    требовать объяснения от соответствующих должностных лиц по поводу нарушений ими федерального закона, а также от иных лиц, которым известны обстоятельства нарушения (ч. 1 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре [2]);

 -   давать указания оперативно-розыскному органу:

-по уголовному делу, находящемуся в его производстве (п. 3 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД [3]);

-в письменной форме — о проведении ОРМ по уголовному делу, принятому им к производству (п. 2 ст. 14 ФЗ об ОРД [3]);

-затребовать (в письменной форме) необходимые оперативно-служебные документы (дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств и др.), учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные акты (ч. 2 ст. 21 Федерального закона о прокуратуре [2]).

В случае незаконного отказа в представлении документов в зависимости от обстоятельств такой отказ должен расцениваться как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности (см. приказ Генерального прокурора от 25 апреля 2000 г. № 56).

Прокурору предписывается в этих случаях:

- при наличии оснований принимать меры для привлечения виновных должностных лиц в установленном порядке к ответственности, вплоть до уголовной;

 -   опротестовывать противоречащие ФЗ об ОРД решения руководителей оперативно-розыскных органов (например, незаконное и необоснованное постановление); выносить постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении (при наличии к тому оснований);

-требовать привлечение лица, нарушившего ФЗ об ОРД, к иному виду юридической ответственности, помимо уголовной (посредством возбуждения уголовного дела) [3].

Вместе с тем следует учитывать, что решением Генерального прокурора РФ уполномоченным прокурорам предписано при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных гарантий от их нарушений должностными лицами, осуществляющими ОРД, и проведении проверок по другим основаниям использовать определенные федеральным законом методы прокурорского надзора:

-давать письменные указания об осуществлении по уголовным делам ОРМ, расширении их комплекса или требовать их прекращения;

-требовать письменные объяснения от оперативников, допустивших нарушение федерального закона при проведении ОРМ;

-опротестовывать противоречащие закону ведомственные нормативные акты, а также незаконные и необоснованные решения руководителей оперативно-розыскных органов, включая постановление о передаче результатов ОРД следователю и органу дознания;

-вносить представления об устранении нарушений федерального закона, допущенных должностными лицами оперативно-розыскных органов;

-требовать от руководителей оперативно-розыскных органов отстранения подчиненных им оперативников от дальнейшего ведения оперативных проверок в случае нарушения ими федерального закона.

Уполномоченный прокурор не вправе:

-участвовать в осуществлении любого ОРМ или самому его готовить или проводить;

-отменить решение о проведении ОРМ.

Решение о проведении конкретного ОРМ:

1) принимает оперативник самостоятельно,

2) или разрешает его проведение руководитель оперативно-розыскного органа,

3) или санкционирует проведение ОРМ, ограничивающее конституционные права гражданина, судья (причем, два последних решения должны быть приняты в форме постановления) [27], с. 12].

Правом отмены ни одного из трех решений законодатель уполномоченного прокурора не наделяет. Однако прокурор при наличии к тому оснований может:

- опротестовать решение, принятое оперативником или руководителем оперативно-розыскного органа (решение судьи о проведении ОРМ прокурор опротестовывать не вправе);

-отменить решение о заведении (прекращении) дела оперативного учета. Вместе с тем прокурор полномочен проверить законность решения оперативно-розыскного органа о заведении (прекращении) дела оперативного учета (ч. 2 ст. 21 ФЗ об ОРД [3]).

Поводы прокурорского надзора за ОРД.

Различают два повода прокурорского надзора за ОРД:

    1) в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление и др.) о нарушении закона оперативно-розыскным органом (его должностным лицом);

    2) по инициативе уполномоченного прокурора.

Оба вида законны и требуют соответствующего реагирования со стороны оперативников.

Незнание нормативных актов, регламентирующих организацию и тактику проведения ОРМ, плохо сказывается на всесторонности изучения материалов при рассмотрении соответствующих ходатайств. Имеется факт: ведомственные нормативные правовые акты по укащанным вопросам довольно объемны, многочисленны, специфичны для каждого органа, осуществляющего ОРД, самостоятельно определяющего перечень ДОУ с порядком их ведения, а также организацию, тактику проведения ОРМ [21, с. 18].

Так анализ постановлений о разрешении проведения ОРМ, вынесенных судами Самарской области, как прослушивание телефонных переговоров со снятием информации с технических каналов связи, показал: всего в первом полугодии 2015 года было рассмотрено 4135 ходатайств, которые почти все удовлетворены, случаи же отказов - единичны. Изучение текстов ходатайств и вынесенных на их основании судебных постановлений позволяет предположить, что судебные постановления зачастую составлялись непосредственно оперативными работниками, которые в тексте оставляли прочерки, куда ручкой вписывались должность и Ф.И.О. судьи, большинство из составлены были безграмотно, необоснованно. 

Имеющий место порядок единоличного вынесения судом постановления и направления его только в орган, осуществляющий ОРД, без уведомления о принятом решении прокурора не способствует своевременному выявлению прокурором незаконных решений. Даже при стопроцентном изучении ДОУ, находящихся в производстве поднадзорных органов, уполномоченный прокурор не всегда может оперативно среагировать на незаконные судебные постановления, при этом зачастую прокурор узнает об их существовании тогда, когда они уже вступили в законную силу, а на их основании уже проводятся ОРМ.

Представляется обоснованным сделать обязательным для органов, осуществляющих ОРД, согласование с прокурором ходатайств о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан. Изложенное потребует корректировки норм ФЗ об ОРД [3], Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" (далее - Приказ N 33), а также Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне [4, с. 58], поскольку в соответствии с ее требованиями доступ граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, в организациях, в которые они командируются, осуществляется после предъявления ими предписаний на выполнение задания, документов, удостоверяющих личность, и справок о допуске по соответствующей форме. А в силу совокупности нормативных предписаний ФЗ об ОРД [3], Приказа N 33, указаний Генеральной прокуратуры РФ [23], [11] уполномоченным прокурорам надлежит изучать ДОУ по месту их ведения в органах, осуществляющих ОРД, запрашивая в прокуратуру лишь в исключительных случаях. 

Нормативно предписано проводить проверки установленного порядка осуществления ОРД и законности принимаемых при этом решений:

  -  по жалобам граждан и обращениям должностных лиц;

   - по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора; в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

   - в других случаях с учетом состояния законности в ОРД и отсутствия положительных результатов по выявлению и раскрытию преступлений, розыску обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

На уполномоченных прокуроров для обеспечения их доступа к материалам ОРД в установленном порядке оформляется специальный допуск. Перечень уполномоченных прокуроров доводится до соответствующих органов, осуществляющих ОРД.

Указанная организационная особенность прокурорского надзора вытекает из требований Закона об ОРД о том, что сведения об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскных мероприятий, а также о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках и о лицах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе, составляют государственную тайну [23, с. 38].

Работа с этими документами накладывает на прокуроров обязанность о неразглашении полученной в ходе выполнения своих функций информации.

Особенностью, характеризующей содержание прокурорской деятельности при осуществлении или организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, является обеспечение соблюдения ими установленных Законом об ОРД принципов этой деятельности: законности, уважения прав и свобод личности, конспирации выполнения каких-либо действий оперативно-розыскного характера, сочетания гласных и негласных методов.

Важным моментом в раскрытии содержания прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, является реальное обеспечение органами прокуратуры установленных Законом об ОРД прав граждан, в отношении которых применялись ОРМ, путем разъяснения их права на обращение с жалобой в суд или в вышестоящие органы ОРД, если граждане считают, что были допущены нарушения при ограничении их прав и свобод [20, с. 15].